I SA/Wa 1808/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Rektora [...] w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 150/06 1. wymierza Rektorowi [...] grzywnę w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych; 2. zasądza od Rektora [...] na rzecz A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 150/06 zobowiązał Rektora [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy orzeczenia w przedmiocie odwołania A. G. od decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o skreśleniu z listy studentów. Orzeczenie to wraz z aktami sprawy zostało doręczone organowi w dniu 19 lutego 2007 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k-59 akt sprawy o sygn. I SAB/Wa 150/06). Wnioskiem z dnia 26 marca 2007 r. (doręczonym organowi w dniu 29 marca 2007 r., k-29 akt sądowych) pełnomocnik skarżącego wezwał Rektora [...] do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2006 r. uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu. W dniu 11 września 2009 r. A. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 7 września 2009 r. na niewykonanie przez Rektora [...] wyroku tegoż sądu z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 150/06. Skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Rektorowi [...], stwierdzenie bezprzedmiotowości postanowienia rektora z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz nieprawomocności decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o włączenie do akt sprawy akt śledztwa [...], prowadzonego przez Prokuraturę [...]. Z akt tego postępowania w ocenie skarżącego wynika, że przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedź na skargę była fałszywa oraz że uczelnia zataiła przed Sądem dokument złożony przez skarżącego w sekretariacie Rektora dnia 28 lipca 2005 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że pomimo wielokrotnie kierowanych do Rektora [...] wezwań do wykonania wyroku, do chwili obecnej nie zostało wydane orzeczenie, o którym mowa w sentencji orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego nie ma on żadnej możliwości, aby nakłonić Rektora do przestrzegania prawa. W żaden sposób nie może uzyskać od Rektora informacji dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, jak również sądowo-administracyjnego. Do chwili obecnej nie przedstawiono skarżącemu opinii, w oparciu o którą prof. X. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. o skreśleniu skarżącego z listy studentów. Jedynym skutkiem kierowanych przez skarżącego wezwań było postanowienie Rektora z [...] czerwca 2007 r. o pozostawieniu jego sprawy bez rozpoznania, które w ocenie skarżącego zostało wydane w złej wierze, ze świadomością bezprawności wszystkich działań władz uczelni w toku całego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego Rektor powziął wiadomość o złożeniu przez niego odwołania już w dniu 28 lipca 2005 r., kiedy to skarżący złożył pismo datowane na dzień 26 lipca. A jeżeli nie nastąpiło to wtedy, to Rektor powziął wiadomość w momencie doręczenia odpisu skargi. Rektor nie zdecydował się jednak wtedy na wezwanie skarżącego, lecz z ponad półroczną zwłoką przesłał do Sądu fałszywą w ocenie skarżącego odpowiedź na skargę. Skarżący stanął na stanowisku, że orzeczeniem z dnia 5 grudnia 2006 r. Sąd zobowiązał Rektora do wydania orzeczenia w przedmiocie złożonego odwołania. Jednocześnie wskazał Rektorowi w uzasadnieniu wyroku konieczność odpowiedniego stosowania przepisów kpa oraz wynikające z art. 12 kpa obowiązki organu działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Z tego wynika również obowiązek rzetelnego prowadzenia sprawy. W ocenie skarżącego zgodnie z art. 7 kpa Rektor zobowiązany był do podjęcia wszelkich działań mających na celu wyjaśnienie sprawy. W żaden sposób art. 64 § 2 kpa nie pozwalał Rektorowi w czerwcu 2007 r. na pominięcie odwołania z dnia 22 czerwca 2005 r. oraz pisma z 26 lipca 2005 r. Zdaniem skarżącego sentencja wyroku nie pozostawia żadnych wątpliwości co do zakresu działań Rektora niezbędnych do wykonania wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. Jeżeli natomiast rektor nie zrozumiał treści wyroku mógł na podstawie art. 158 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie jego wątpliwości. Skarżący wytrwale domagał się poszanowania prawa przez władze [...], w szczególności poprzez wykonanie przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. W związku z powyższym skarżący stanął na stanowisku, że zgłoszone w złożonej skardze wnioski zasługują na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dołączenie do niniejszej sprawy akt sądowych (I KO/Wa 88/06 - I SAB/Wa 150/06 i I KO 256/07 - I SA/Wa 1260/07). W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu i w jego wykonaniu, stosując się do uzasadnienia wyroku, Prorektor ds. studenckich wezwał skarżącego pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. do usunięcia braków formalnych odwołania z dnia 16 maja 2005 r. pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (k-17). Pismo to skarżący otrzymał 23 kwietnia 2007 r. (k-18). Wobec braku odzewu i upływu wyznaczonego terminu Prorektor [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. pozostawił je bez rozpoznania pouczając, że na to postanowienie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą wnosi się za pośrednictwem Rektora (k-19). Postanowienie to skarżący otrzymał [...] czerwca 2007 r. (k-20) i we właściwym czasie skarga do [...] nie wpłynęła. Natomiast A. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 26 czerwca 2007 r. skargę w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 150/06, zarzucając niewydanie przez Rektora [...] decyzji. Postanowieniem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1260/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, ponieważ nie został uiszczony należny wpis i postanowienie to stało się prawomocne. Ponadto Rektor wyjaśnił, że odpis prawomocnego wyroku Sądu z dnia 5 grudnia 2006 r. wraz z aktami sprawy wpłynął do Uczelni 19 lutego 2007 r. (a wysłany został przez Sąd 14 lutego 2007 r.). Wyrok Sądu nie zobowiązywał Rektora do wydania decyzji w sprawie odwołania A. G. od skreślenia z listy studentów, ponieważ formalnego odwołania nie było zarówno w aktach studenckich, jak i sądowych. A. G. swojego odwołania z dnia 16 maja 2005 r. nie podpisał. Również nie przekazał Rektorowi "uzupełnienia" odwołania, o którym wspomina w skardze do Sądu z dnia 17 marca 2006 r. (sprawa I SAB Wa 150/06). Skarżący nie doręczył Sądowi tego "uzupełnionego odwołania" do swojej skargi, jak również nie złożył go na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. Stąd Rektor nie wiedział, co zostało nadane przez skarżącego w dniu 22 czerwca 2005 r., ponieważ tego nie otrzymał i wydając orzeczenie oparł się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie organu postępowanie Rektora było prawidłowe oraz zgodne z wyrokiem i uzasadnieniem Sądu w tej sprawie. Tym samym wyrok Sądu z dnia 5 grudnia 2006 r. został przez [...] wykonany, jak również stała się prawomocna decyzja o skreśleniu A. G. z listy studentów. Nadto organ wyjaśnił, że Władze Uczelni kierując się dobrem studenta proponowały Skarżącemu wznowienie studiów w celu ich ukończenia, ale z tej propozycji nie skorzystał. W związku z powyższym Rektor [...] uznał swoje stanowisko za uzasadnione. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącego o dołączenie do akt sądowych wskazanych przez niego akt śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę [...]. Do akt sprawy dołączone zostały akta sądowe spraw o sygnaturze I SAB/Wa 150/06 oraz I SA/Wa 1260/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności, Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarga, w której strona żąda wymierzenia grzywny, jest odrębną skargą wniesioną przez uprawiony podmiot, inną od skargi, w wyniku rozpoznania której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt II SA 2015/00, niepub.). W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. W rozpatrywanej sprawie był to dzień 20 kwietnia 2007 r. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 kpa. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sądowych, spełniona została druga przesłanka (pismo pełnomocnika skarżącego k-29). Nadto w ocenie Sądu, spełniona została również przesłanka pierwsza, bowiem w dacie orzekania w niniejszej sprawie Rektor pozostawał w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. Co prawda w nadesłanych aktach sprawy znajduje się, wydane w trybie art. 64 § 2 kpa, postanowienie Prorektora do spraw studenckich z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], dotyczące pozostawienia odwołania skarżącego bez rozpoznania, na skutek nieuzupełnienia przez niego braków formalnych w terminie, pomimo wezwania, jednakże postanowienie nigdy formalnie nie zostało wprowadzone do obiegu prawnego. Zostało ono bowiem skierowane i doręczone jedynie skarżącemu, co potwierdza m.in. zwrotne poświadczenie odbioru tego postanowienia znajdujące się w aktach sprawy (k-20). Jak zaś wynika z nadesłanych (i okazanych Sądowi na rozprawie) dokumentów, skarżący w dniu 26 marca 2007 r. ustanowił swoim pełnomocnikiem adwokata A. S., prowadzącego kancelarie adwokacką w S. Pełnomocnictwo to zostało przedłożone Rektorowi [...] w dniu 29 marca 2007 r., co potwierdza znajdująca się na nim prezentata Sekretariatu Rektora [...]. Wraz z pełnomocnictwem adwokat A. S. złożył pismo zatytułowane "Wezwanie", w którym wzywa w imieniu swojego mocodawcy A. G. do niezwłocznego (w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania) wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 150/06 (k-28 i 29 akt sądowych). Z akt sprawy wynika, że także pismo prorektora do spraw studenckich z dnia 2 kwietnia 2007 r., wzywające do uzupełnienia braków formalnych złożonego odwołania, zostało skierowane nie do pełnomocnika skarżącego, a jedynie do niego samego i tylko jemu doręczone. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z treści tego przepisu wynika zasada oficjalności doręczeń. Pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 289). Zgodnie natomiast z treścią art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie). W uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112) Sąd wyjaśnił, że przepis art. 40 § 2 "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Oznacza to, że doręczenie pisma osobie, która nie jest pełnomocnikiem strony, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dlatego też bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r. sygn. akt I SA/Po 1333/96, niepubl.). Naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje zatem istotne skutki prawne. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 1994 r. (sygn. akt III ARN 54/94, pub. OSNIAPiUS 1994, nr 12, poz. 187) stwierdził, że "nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami." Doręczenie, jak już było wyżej wyjaśniane, jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne, na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych, a w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. Przede wszystkim zaś decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero od daty jej prawidłowego doręczenia lub ogłoszenia. Instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (np. decyzje, postanowienia) albo uczestniczenie w tych czynnościach (wezwania, zawiadomienia). Dochowanie wszelkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie. Ponadto dopiero prawidłowe doręczenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. W związku z tym, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. nigdy nie weszło do obrotu prawnego, gdyż nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego, Sąd uznał, że poprzez nienależyte wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 150/06 Rektor [...] pozostaje nadal w zwłoce w jego wykonaniu. Wobec niewprowadzenia do obiegu prawnego przedmiotowego postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r., skoro Rektor, mimo uprzedniego wezwania, nie wydał w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (czyli do dnia 20 kwietnia 2007 r.) orzeczenia w przedmiocie odwołania A. G. od decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o skreśleniu z listy studentów, Sąd uznał, że obie ustawowe przesłanki z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w niniejszej sprawie zostały spełnione, a zatem skarga o wymierzenie Rektorowi [...] grzywny jest zasadna. Stosownie do art. 154 § 6 powołanej ustawy grzywnę Sąd wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2009 r. (M. P. Nr 7, poz. 67) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2009 r. wyniosło 3102,96 zł. W przedstawionych okolicznościach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł jest adekwatną do poziomu zawinienia organu sankcją dla Rektora [...] za niewykonanie wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.