I SA/Wa 1808/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marek Leszczyński Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. B. i G. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania G.B. oraz G. B. od pism p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] – I. T. z dni [...].05.2012 r. oraz [...].05.2012 r. znak: [...] informujących o braku podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m , nr [...] o pow. [...]m, nr [...] o pow. [...] m oraz nr [...] o pow. [...] m w obrębie ewidencyjnym [...], wydzieloną pod drogi na podstawie decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].10.1998 r., znak: [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...].05.2012 r., znak: [...] p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] - I. T., po rozpatrzeniu wniosku G. B. i G. B. z dnia [...].03.2012 r. poinformował strony prowadzonego postępowania, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako ugn ), za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m oraz nr [...] o pow. [...] m w obrębie ewidencyjnym [...]. Pismem z dnia [...].05.2012 r. C. P. - pełnomocnik G. B. oraz G. B. wystąpił w trybie art. 111 k.p.a. o uzupełnienie decyzji (pismo z dnia [...].05.2012 r. znak [...]). W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...].05.2012 r. p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] - I. T. wyjaśnił, że pismo z dnia [...].05.2012 r. nie jest decyzją administracyjną oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...].05.2012 r. Od powyższego pisma odwołanie dnia 23.05.2012 r. złożył C. P. -pełnomocnik G. B. oraz G. B., kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podkreślił, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Wyjaśnił, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Przywołał treść art. 134 k.p.a. w myśl, którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Omówił, że ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 16.11.2000 r., sygn. akt V SA 235/00, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 81351). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważył, że wnioskiem z dnia [...].03.2012 r. G. B. i G. B., powołując się na art. 98 ust. 3 ugn, zwrócili się do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m , nr [...] o pow. [...] m oraz nr [...] o pow. [...] m w obrębie ewidencyjnym [...], wydzieloną pod drogi na podstawie decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].10.1998 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...].05.2012 r., znak: [...] p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] - I. T., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku poinformował strony prowadzonego postępowania, że porozumieniem zawartym w dniu [...].10.1998 r. z ówczesną Gminą [...] reprezentowaną przez Zarząd Gminy, Państwo G. B. i G. B. dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki nr [...],[...],[...] i [...] z obr. [...], przeznaczony pod drogę i poszerzenie ul. [...], w związku z jego przejściem na własność Gminy [...] na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ugn oraz oświadczyli, iż w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu jego przejęcia przez Gminę. W piśmie wskazano, że powyższe porozumienie zakończyło sprawę odszkodowania za ww. działki gruntu, zatem brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ugn. Wojewoda [...] stwierdził, że skoro Państwo G. B. i G. B. wnioskowali w piśmie z dnia [...].03.2012 r. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wyżej opisane nieruchomości w trybie art. 98 ust. 3 ugn, to rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno zapaść, zgodnie z art. 104 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn, w formie decyzji administracyjnej, zaś elementy, z których powinna się składać decyzja administracyjna określa art. 107 § 1 k.p.a. Organ ocenił, że zaskarżone pisma p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] – I. T. z dni [...].05.2012 r. oraz [...].05.2012 r. decyzjami takimi nie są. Pisma te, bowiem, poza datą wydania, oznaczeniem strony oraz wskazania podstawy prawnej nie zawierają podstawowych elementów decyzji, tj. nie zawierają oznaczenia organu administracji publicznej (w nagłówku pisma znajduje się nazwa aparatu pomocniczego Prezydenta W.), rozstrzygnięcia i uzasadnienia, pouczenia o prawie odwołania oraz podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W zaskarżonych pismach udzielono jedynie informacji o braku możliwości na obecną chwilę ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 98 ugn, za działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m , nr [...] o pow. [...] m oraz nr [...] o pow. [...] m w obrębie ewidencyjnym [...]-16-36, nie rozstrzygnięto natomiast merytorycznie sprawy. Pisma te nie spełniają wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 k.p.a. Na powyższe postanowienie G. B. i G. B. wnieśli skargę do tutejszego Sądu. Wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku i w konsekwencji uchylenie decyzji Prezydent W. z dnia [...].05.2012 roku (pismo p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy [...], znak [...]) oraz o ustalenie odszkodowania zgodnie z wnioskiem z dnia [...].03.2012 roku. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że w ich ocenie pismo z dnia [...].05.2012 r. stanowi decyzję administracyjną. W nagłówku widnieje bowiem Urząd Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy Białołęka. W uzasadnieniu wniosek skarżących o odszkodowanie został oceniony jako bezprzedmiotowy a na końcu widnieje podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji tj. p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy [...] I.T. Z tych przyczyn skarżący uznali pismo za decyzję administracyjną i wnieśli o jej uzupełnienie. W pozostałej części skargi G. B. i G. B. wskazali na merytoryczne przyczyny, błędnej ich zdaniem decyzji, odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Powyższe regulacja określa podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], którym orzeczono, że od pisma p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] miasta W. z dnia [...] maja 2012 r. nie przysługuje odwołanie. Dla oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy wskazane wyżej pismo p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] informujące pełnomocnika skarżących o braku podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 ugn stanowi decyzję administracyjną, czy też takiej decyzji nie stanowi. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących nie można przyjąć, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, natomiast wedle § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Składniki decyzji wymienia art. 107 § 1 k.p.a. wskazując, iż akt ten powinien zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Podstawowe przy tym znaczenie posiada ten element decyzji, który rozumiany jest jako ustalenie wiążących konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego albo też stwierdzenie czy stworzenie sytuacji prawnej podmiotu, do którego decyzja jest kierowana. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy przyjąć, iż Wojewoda prawidłowo nie zakwalifikował pisma p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2012 r. jako decyzji administracyjnej. Nie spełnia ono bowiem wymogów z powołanego wyżej art. 107 § 1 k.p.a., przede wszystkim zaś brak w nim owego minimum obligatoryjnych elementów. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej zna i w pełni podziela poglądy orzecznicze sądów administracyjnych wskazane w uzupełnieniu skargi, w szczególności przytoczony wyrok NSA z dnia 16.12.1996r. jednakże nie mają one zastosowania do zaistniałego w niej stanu faktycznego. Podkreślić bowiem należy, że omawiane pismo z dnia [...] maja 2012 r. wskazuje wprawdzie na organ, od którego pochodzi, jak też adresata. Nie posiada jednak elementu o znaczeniu podstawowym a mianowicie rozstrzygnięcia oraz podpisu osoby upoważnionej. Z treści pisma p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] I. T. wprost wynika, że w przedmiotowym piśmie udziela on pełnomocnikowi skarżących jedynie informacji w związku z ich wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust.3 ugn. Wyjaśnia, że w konsekwencji porozumienia zawartego w dniu [...].10.1998r. zrezygnowali oni z roszczeń z tytułu przejęcia ich gruntu przez Gminę i brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Mając na uwadze jego treść nie można zatem wysnuwać twierdzenia, iż rozstrzyga ono sprawę co do jej istoty czy też, że w inny sposób kończy sprawę w danej instancji w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Nie określa bowiem sytuacji prawnej konkretnego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, nie rozstrzygając o jego prawach czy obowiązkach. Pismo to ma jedynie walor informacyjny. Po wtóre pismo p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] podpisane zostało przez I.T., który nie był upoważniony do wydania decyzji rozstrzygającej o roszczeniach odszkodowawczych G. B. i A. B. Z treści art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn (w zw. z art. 98 ust.3 tej ustawy) wprost wynika, że wydanie decyzji w sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżących zastrzeżone jest dla Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W sprawie niniejszej niewątpliwym jest, że I. T. urzędu Starosty nie piastuje. Odnosząc się do argumentów skargi, że skarżący, którzy omawiane pismo z dnia [...] maja 2012 r. uważają za decyzję administracyjną, dostrzegli jej wady formalne polegające na braku orzeczenia o umorzeniu postępowania wobec uznania bezprzedmiotowości ich wniosku (art. 105 par. 1 k.p.a.) oraz braku pouczenia o odwołaniu – i w tym zakresie wnieśli o uzupełnienie decyzji – uznać należy, że są one bezzasadne. Brak elementu rozstrzygnięcia o, którym mowa wyżej oraz brak wskazania prawa do odwołania się, potwierdza zdaniem Sądu, pogląd, że omawiane pismo nie nosi cech orzeczenia organu administracji. W związku z powyższym jako zasadne ocenić należy działanie organu drugoinstancyjnego, polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma p.o. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2012 r. jako nie stanowiącego decyzji administracyjnej. Brzmienie art. 127 § 1 k.p.a w sposób wyraźny wskazuje bowiem, iż odwołanie służy tylko od podjętej w pierwszej instancji decyzji. W świetle zaś art. 134 organ stwierdza niedopuszczalność odwołania. Przyczyny owej niedopuszczalności mogą być dwojakiego rodzaju, natury podmiotowej i przedmiotowej. W tym ostatnim wypadku chodzi o nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Sytuacja taka występuje w przedmiotowej sprawie, bowiem czynność organu - wymienione wyżej pismo z dnia [...] maja 2012 r. nie jest decyzją (zarówno co do nazwy, jak i treści), o której mowa w powołanym wyżej art. 127 § 1 k.p.a. Merytoryczne zarzuty dotyczące odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania zawarte w uzasadnieniu pisma z dnia [...].05.2012r. nie były przedmiotem rozważań Sądu z uwagi na przedmiot postępowania w sprawie. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.