I SA/Wa 1808/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Tadeusz Nowak (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania z urzędu mienia Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o przekazaniu z urzędu na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową, wchodzącą częściowo w skład drogi nr [...] relacji stacja kolejowa O. - droga nr 1 (dawny numer [...]- droga wojskowa, relacji stacja kolejowa O. - droga nr 1) oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki położone w obrębie ewidencyjnym O., gm.[...] : nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i jednocześnie odmówił przekazania z urzędu na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową, wchodzącą częściowo w skład drogi nr [...] relacji stacja kolejowa O. - droga nr 1 (dawny numer [...] - droga wojskowa, relacji stacja kolejowa O. - droga nr 1) oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka położona w obrębie ewidencyjnym O., gm. [...] nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Od części tej decyzji, która orzekła o przekazaniu z urzędu na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa położonego w obrębie O. gm. [...] oznaczonego jako działka nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie, zarzucając organowi I instancji, iż ten naruszył art. 49 ust. 1 i 3 w związku z art. 14 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) poprzez uznanie, iż działka nr [...] jest użytkowana przez Województwo [...], a także że w sposób niewystarczający zebrał i ocenił dowody w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, 10, 75, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania, organ II instancji decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w całości. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Minister Skarbu Państwa uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa jak i również, że organ I instancji prawidłowo zbadał materiał dowodowy. Kwestią sporną w sprawie stanowiło przekazanie na rzecz Województwa [...] działki nr [...] o pow. [...] ha. Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa. Z wypisu z ewidencji gruntów sporządzonego na dzień [...] wynika, iż sporna nieruchomość stanowi nieruchomość, oznaczoną symbolem dr-droga i znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na mapy ewidencyjne nieruchomości znajdujące się w aktach sprawy. Ich analiza, zdaniem organu, potwierdza, iż sporna nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Z takim stanowiskiem nie zgadza się Skarżący, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej orzeczenia o przekazaniu z urzędu na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa położonego w obrębie O. gm.[...], oznaczonego jako działki nr [...]; W uzasadnieniu skargi, Skarżący wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha położona w obrębie O. gmina [...] zapisana jest w KW [...] na rzecz Skarbu Państwa i jest zajęta pod autostradę, na podstawie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] znak: [...] i znajduje się ona w liniach rozgraniczających autostrady [...] na odc. Węzeł [...] - granica województwa [...]. Powstała ona w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Na podstawie tej decyzji działka nr [...] podzielona została na dwie działki nr [...] i [...]. Podział ten dokonywany był na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Następnie GDDKiA Oddział w [...] wnioskował do Wójta Gminy [...] o dokonanie dalszego podziału działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału tej działki w wyniku czego powstały działki [...] i [...], z czego działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających autostrady, natomiast działka nr [...] pozostała drogą wojewódzką. Skarżący wskazał, że powyższe fakty znane były organowi, a więc to że działki nr [...] i [...] zajęte są pod budowę autostrady i że nie istnieje na nich nawet fizycznie jakakolwiek droga wojewódzka. Organ częściowo wziął te okoliczności pod uwagę odmawiając przekazania na rzecz Województwa [...] działki nr [...]. Na istnienie tej sprzeczności, zdaniem Skarżącego, organ I-szej ani II-giej instancji uwagi nie zwrócił. Organ wspomina natomiast w uzasadnieniu o decyzji podziałowej z [...], lecz tylko jako o podstawie ujawnienia w księdze wieczystej podziału działki nr [...]. Natomiast nie bada tego dowodu na okoliczność ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnienie decyzji o podziale wyraźnie określa cel wydzielenia działki nr [...]. Nie zrozumiałym dla Skarżącego jest również stwierdzenie organu II stopnia, iż sporna działka znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Stan faktyczny jest inny, bowiem działka nr [...] położona jest pomiędzy drogą krajową nr [...], a działką nr [...], która jest zajęta tak jak działka nr [...] pod autostradę [...]- co obrazuje załącznik graficzny do niniejszej skargi. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji Województwo [...] wykonywało swoje zadania tylko i wyłącznie na działce nr [...]. Strona skarżąca podniosła również, że w postępowaniu przed Wojewodą [...] zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uczestniczył jako strona, co pozbawiło go możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, a co za tym idzie nie umożliwiono Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w stosunku do zebranych dowodów w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. 2012, poz. 270) zw. dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] orzekł o przekazaniu z urzędu na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki położone w obrębie ewidencyjnym O., gm.[...] : nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i jednocześnie odmówił przekazania z urzędu na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową, wchodzącą częściowo w skład drogi nr [...] relacji stacja kolejowa O. - droga nr 1 (dawny numer [...] - droga wojskowa, relacji stacja kolejowa O.- droga nr 1) oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka położona w obrębie ewidencyjnym O., gm. [...] nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Skarbu Państwa. Zaskarżone postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie art. 49 ust. 1 i 3 w związku z art. 14 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.). Odnosi się ono do obecnego stanu faktycznego i prawnego działki nr [...], a ten nie był przez organ zarówno I i II instancji należycie zbadany. Organ I stopnia swoje ustalenia oparł na dowodach zebranych w postępowaniu, które dotyczyło sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa i było prowadzone na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm). Należy tutaj zauważyć, iż Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 r. przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość gruntową wchodząca częściowo w skład drogi wojewódzkiej nr [...] relacji stacja kolejowa O. - droga Nr [...], oznaczoną geodezyjnie jako działki nr [...],[...] i [...] położoną w obrębie O. gmina [...]. W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji było obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II k.p.a. organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy kwestią sporną w sprawie stanowiło przekazanie na rzecz Województwa [...] działki nr [...] o pow. [...] ha. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa. Z wypisu z ewidencji gruntów sporządzonego na dzień [...] wynika, iż sporna nieruchomość stanowi nieruchomość, oznaczoną symbolem dr-droga i znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. W oparciu o te informacje organy przedwcześnie doszły do przekonania, że sporna nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] i dlatego należało ją przekazać na rzecz Województwa [...] skoro Skarżący twierdzi, że działka ta zajęta jest pod autostradę na podstawie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] znak: [...]. Powstała ona w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Na podstawie tej decyzji działka nr [...] podzielona została na dwie działki nr [...] i [...]. Podział ten dokonywany był na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Następnie GDDKiA Oddział w [...] wnioskował do Wójta Gminy [...] o dokonanie dalszego podziału działki nr [....]. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału tej działki w wyniku czego powstały działki [...] i [...] z czego działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających autostrady, natomiast działka nr [...] pozostała drogą wojewódzką. Skarżący wskazał, że powyższe fakty znane były organowi, a więc to że działki nr [...] i [...] zajęte są pod budowę autostrady i że nie istnieje na nich nawet fizycznie jakakolwiek droga wojewódzka. Organ częściowo tylko wziął te okoliczności pod uwagę odmawiając przekazania na rzecz Województwa [...] działki nr [...]. W tak przedstawionym stanie faktycznych sprawy, który wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji wszczął i prowadził ją z urzędu uznając za strony postępowania Województwo [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. Jednakże już organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] rozszerzył krąg reprezentantów Skarbu Państwa o Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Fakt ten oczywiście nie pozostaje bez znaczenia dla tego postępowania, skoro w postępowaniu przed Wojewodą [...] zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uczestniczył jako strona, co pozbawiło go możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, a co za tym idzie nie umożliwiono Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w stosunku do zebranych dowodów w sprawie. Nastąpiło więc istotne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wymagające powtórzenia postępowania administracyjnego w całości. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i udzielać im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie art. 10 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Wskazane uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 9, art. 10 § 1, k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a i 80 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny mieć na względzie, iż dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego będą mogły stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki do przekazaniu z urzędu na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego działki gruntowe wchodzące w skład drogi nr [...] w tym działki położonej w obrębie ewidencyjnym O., gm.[...] : nr [...] o pow. [...] ha. Niepodjęcie przez organy administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.