I SA/Wa 1809/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], 2. stwierdza , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz J. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. poleca zwrócić J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych omyłkowo uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia kwatery stałej przy ul. [...] w W. Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym: J. S., na mocy imiennego nakazu nr [...] z dnia 1 czerwca 1976 r. otrzymał osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w W. Zgodnie z obowiązującymi przepisami był on zobowiązany do przekazania dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B. Na skutek uzyskania informacji, że żona J. S. – J. S. aktem notarialnym z dnia [...] maja 1976 r. nabyła własność dotychczas zajmowany przez małżonków S. lokal przy ul. [...] w B., w dniu [...] maja 1981 r. Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] w W. wydał nową decyzję nr [...] o przydziale osobnej kwatery stałej przy ul. [...] w W. na czas określony, tj. na czas pełnienia służby na terenie garnizonu W. W decyzji tej zamieszczono klauzulę, że anuluje się decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. W złożonym w dniu [...] czerwca 1999 r. oświadczeniu J. S. poinformował, że jest emerytem wojskowym. Oznaczało to, że z dniem zwolnienia z zawodowej służby wojskowej był on zobowiązany do opróżnienia zajmowanej kwatery. Z uwagi na to, że kwatera nie została przekazana przez zainteresowanego, Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] orzekł o obowiązku zwolnienia przez J. S. wraz ze wszystkimi zamieszkałymi osobami, osobnej kwatery stałej przy ul. [...] w W. Na skutek odwołania wniesionego przez J. S. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] czerwca 2004 r. Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. ponownie wydał decyzję nr [...] orzekającą o zwolnieniu przez J. S. wraz ze wszystkimi zamieszkałymi osobami, osobnej kwatery stałej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zainteresowany był zobowiązany do opróżnienia kwatery z dniem zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, a wobec tego, że obowiązku tego nie wykonał, organ na mocy art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) był upoważniony do wydania decyzji nakazującej zwolnienie kwatery. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. podniósł zarzut naruszenia art. 7 kpa przez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z pogwałceniem słusznego interesu strony, jak również art. 107 § 1 i 3 kpa przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych dowodów oraz przyczyny, dla której niektórym z nich odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W szczególności organ nie wziął pod uwagę, że próba pozbawienia kwatery dotyczy długoletniego oficera WP będącego inwalidą [...] grupy w związku ze służbą wojskową, mającego 78 lat życia. Nie wzięto pod uwagę, że kwaterę nadano w drodze wyróżnienia, a ponadto decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. ten sam organ zakwaterowania potwierdził zachowanie przez odwołującego się uprawnienia do osobnej kwatery stałej na czas nieokreślony, od momentu przyznania mu uprawnień emerytalnych. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jest bezspornym, iż skarżący zajmuje kwaterę na podstawie decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej wydanej na czas określony, tj. na czas pełnienia służby w garnizonie W. Decyzją tą uchylono imienny nakaz z dnia [...] czerwca 1976 r. o przydziale. W dniu jego wydania nakaz ten stanowił wyłączną podstawę zajęcia przydzielonej kwatery. Akt nadania kwatery w drodze wyróżnienia takiej podstawy nie stanowił. Również decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdzająca zachowanie przez J. S. uprawnienia do osobnej kwatery stałej na czas nieoznaczony, wydana na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie stanowi tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Decyzja o zachowaniu uprawnień do osobnej kwatery stałej, według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania skarżącemu, wyłącznie potwierdzała zachowanie tego uprawnienia przez żołnierza zawodowego, który nabył uprawnienia do wojskowej emerytury. Uprawnienie to mogło być realizowane przez przydział kwatery albo wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W żadnym jednak razie decyzja wydana na podstawie art. 23 ust. 4 nie była równoznaczna z przydziałem kwatery. Na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na oparciu zaskarżonej decyzji na wadliwej decyzji nr [...] Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] w W. z dnia [...] maja 1981 r. o przydziale osobnej kwatery stałej przy ul. [...] na czas określony, tj. na czas pełnienia służby na terenie garnizonu W., jak również wydaniu zaskarżonych decyzji pomimo nie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku J. S. z dnia [...] marca 2004 r. o wydanie decyzji przydziału na kwaterę przy ul. [...] w oparciu o potwierdzone decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. zachowanie uprawnienia do takiego przydziału. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że nakaz przydziału kwatery przy ul. [...] miał wyłącznie charakter deklaratoryjny, zaś konstytutywny skutek – nadanie kwatery - wynikał z aktu wyróżnienia z dnia [...] lutego 1976 r., który posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej i nigdy nie został uchylony. Skoro tak, to zmiana aktu deklaratoryjnego – nakazu decyzją z dnia [...] maja 1981 r. o przydziale kwatery przy ul. [...] na czas określony, była bezskuteczna. Decyzja ta poza tym jest wadliwa, gdyż nie zawiera podstawowych elementów wskazania podstawy faktycznej i prawnej oraz pouczenia o prawie jej zaskarżenia. Uniemożliwiono w ten sposób kontrolę prawidłowości tej decyzji. Ponadto brak jest dowodu, że decyzja ta została doręczona skarżącemu. Okoliczność nabycia przez żonę skarżącego własności lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B. mogłaby być ewentualnie rozważana jako przesłanka wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o przydziale kwatery w W. Jednak organ w dniu wydania nakazu nr [...] wiedział, że żona skarżącego (bądź według wersji organu – on sam) posiada prawo do lokalu w B. Nie można było zatem okoliczności tej traktować jako przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Lokal ten otrzymała zresztą żona skarżącego J. S. w drodze przydziału w dniu [...] października 1958 r. i na jej wniosek w dniu [...] kwietnia 1976 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję o sprzedaży tego lokalu, a stosowny akt notarialny podpisano w dniu [...] maja 1976 r. Niezależnie od tego organ nie wziął pod uwagę, że wobec wydania J. S. decyzji potwierdzającej uprawnienie do kwatery stałej na czas nieokreślony, złożył on w toczącym się postępowaniu o opróżnienie kwatery przy u. [...] wniosek o wydanie decyzji na tę kwaterę. Rodziło to po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do tego wniosku poprzez wydanie decyzji. Tymczasem bez rozpoznania tego wniosku organ wydał decyzję dalej idącą – o zwolnieniu kwatery. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej szczegółowo odniósł się do zajętego w skardze stanowiska dotyczącego charakteru aktu nadania kwatery w drodze wyróżnienia oraz jego skutków, a także do możliwości zastosowania konstrukcji wznowienia postępowania do zmiany nakazu o przydziale kwatery przy ul. [...] w W. W tej ostatniej kwestii organ wskazał, że rozważania skarżącego są bezprzedmiotowe, ponieważ do postępowania przed organami wojskowymi procedura administracyjna ma zastosowanie dopiero od 27 maja 1990 r. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w B. był w dyspozycji wojskowych organów kwaterunkowych. Przydziału tego lokalu dokonał w dniu [...] lipca 1960 r. Wydział Spraw Lokalowych Miejskiej Rady Narodowej w B. na rzecz J. S. Zdaniem organu, nie ma sprzeczności pomiędzy decyzją o zwolnieniu kwatery przy ul. [...] a decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. o zachowaniu przez J. S. uprawnienia do kwatery stałej. Są to decyzje w dwóch różnych sprawach. Zachowanie prawa i jego realizacja są to bowiem różne sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, choć z innych również przyczyn niż w niej podane. Przedmiotem oceny Sądu jest ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie zwolnienia przez skarżącego osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w W. Jest bezspornym, że przydział tej kwatery na rzecz skarżącego nastąpił imiennym nakazem nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą fakt, że w dniu [...] maja 1981 r. została wydana przez Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań nr [...] w W. decyzja nr [...] o przydziale tej kwatery na czas określony, tj. na czas pełnienia służby na terenie garnizonu W. (aczkolwiek w aktach brak jest potwierdzenia doręczenia tej decyzji skarżącemu). Jest wreszcie poza sporem, że decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1981 r. pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że wywołuje wszelkie wynikające z niej skutki, w tym dotyczące czasu trwania uprawnienia skarżącego do zajmowania przedmiotowej kwatery. Zwrócić jednak należy uwagę, iż pismem z dnia [...] czerwca 1999 r. J. S. zwrócił się do Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z wnioskiem o "uchylenie" tej decyzji jako wadliwej. Akta sprawy nie wskazują na to, by wnioskowi temu nadano stosowny bieg. Zważyć należy, że decyzja orzekająca o obowiązku zwolnienia kwatery znajduje bezpośrednie oparcie w treści decyzji z dnia [...] maja 1981 r. Oznacza to, że od wyniku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 1999 r. uzależnione było rozstrzyganie w przedmiocie zwolnienia kwatery. Wydanie w tej sytuacji decyzji o zwolnieniu kwatery, bez uprzedniego rozpoznania wniosku, o którym mowa, jest równoznaczne z naruszeniem praw procesowych strony (art. 7 w związku z art. 61 § 1 kpa). Również w toku postępowania administracyjnego skarżący złożył podlegający rozpatrzeniu wniosek, ściśle związany z przedmiotem tego postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2004 r. adresowanym do Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. J. S. wnosił o wydanie decyzji o przydziale na jego rzecz zajmowanej kwatery przy ul. [...] w W., w ramach zachowanego uprawnienia do osobnej kwatery stałej, potwierdzonego decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 1999 r. Rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku miało pierwszeństwo przed rozstrzygnięciem sprawy zwolnienia kwatery jako sprawy o skutkach dalej idących. W takiej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7 kpa przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz art. 8 kpa nakazującego organowi administracji prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Należy przy tym zwrócić uwagę na błędne zawiadomienie skarżącego o charakterze postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] marca 2004 r. skarżący został bowiem zawiadomiony przez organ o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej. Polega to na nieporozumieniu i nie znajduje żadnych podstaw ani w przebiegu postępowania, ani tym bardziej w powołanym w zawiadomieniu art. 61 § 4 kpa,. Wskazane wady postępowania, jako mające wpływ na wynik sprawy, skutkują uchyleniem zaskarżonych decyzji przez Sąd. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.