I SA/Wa 1810/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji na prace remontowe oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1570/03, uchylającym postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r., l. dz. [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków z dnia [...] listopada 2002 r., l. dz. [...], odmawiającej przyznania dotacji na prace remontowe i konserwatorskie przy zespole pałacowo-parkowym w S., gm. D., oraz po rozpatrzeniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania dotacji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił przyznania dotacji na prace remontowe przy pałacu w S., gm. D., wymienione we wniosku z dnia 25 listopada 2000 r. oraz we wniosku z dnia 31 maja 2002 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że A. D. w dniu 25 listopada 2000 r. złożył do Generalnego Konserwatora Zabytków wniosek o refundację nakładów poniesionych przy remoncie zespołu pałacowo - parkowego w S. W dniu 15 listopada 2002 r. do Ministerstwa Kultury wpłynęło, przekazane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pismo A. D. z dnia 31 maja 2002 r. będące uzupełnieniem wniosku z dnia 25 listopada 2000 r., które zawierało zestawienie wydatków i dokumentów w ramach kontynuacji procesu rewaloryzacji przedmiotowego zabytku w latach 2000-2001. Pismem z dnia 22 listopada 2002 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków poinformował A. D., że jego wniosek z dnia 25 listopada 2000 r. uzupełniony pismem z dnia 31 maja 2002 r., nie spełnia wymogów formalnych, gdyż dotyczy prac nadal prowadzonych przy tym pałacu, i nie może zostać rozpatrzony. Jako podstawę prawną odmowy przyznania dotacji w piśmie tym wskazano § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie warunków wykorzystania zabytków na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach (Dz. U. Nr 86, poz. 964). A. D., uznając pismo to za decyzję o odmowie przyznania dotacji, złożył do Ministra Kultury odwołanie, a Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, twierdząc w uzasadnieniu, że przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie powołanego wyżej rozporządzenia nie przewidują załatwiania spraw przyznania dotacji w formie decyzji administracyjnej, ponieważ dotacje celowe przyznawane są w drodze umowy cywilnoprawnej. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1570/03, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że rozwiązanie prawne polegające na zawarciu z wnioskodawcą umowy o przyznaniu dotacji może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wniosek użytkownika zabytku może być rozpatrzony pozytywnie. Sąd wskazał również, że przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. oraz rozporządzenia wykonawczego nie zawierają stosownych regulacji prawnych co do formy odmowy przyznania dotacji, zatem w tym zakresie należy odwołać się do zasad wynikających z treści przepisów kpa. Z zasad tych wynika domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, które należy stosować, jeżeli przepisy nie określają formy załatwienia sprawy. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 26 lutego 2005 r., i zdaniem organu, zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże strony i sąd, który je wydał, oraz sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Oznaczało to, zdaniem organu, iż Sąd podzielił pogląd A. D. o konieczności uznania pisma Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków z dnia [...] listopada 2002 r. za decyzję administracyjną o odmowie przyznania dotacji celowej. Przesądza o tym fakt uchylenia postanowienia Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od ww. aktu administracyjnego, uznanego w tym postanowieniu jedynie za pismo urzędowe, oraz zalecenie dotyczące zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności dotyczące porównania zakresu wykonanych prac z zezwoleniami wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz zastosowania w sprawie art. 64 kpa. Organ podał również, że wprawdzie Minister Kultury w postanowieniu z dnia [...] września 2005 r. wyraził odmienny pogląd, i ponownie stwierdził niedopuszczalność odwołania od przedmiotowego pisma z dnia 22 listopada 2002 r., jednakże po otrzymaniu skargi A. D. na to postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. zmienił stanowisko, uznając tę skargę w całości za uzasadnioną, przychylając się do stanowiska o konieczności uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 76 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż prace prowadzone na podstawie zezwoleń wskazanych we wniosku o udzielenie dotacji nie były w dniu złożenia tego wniosku zakończone. Z ustaleń organu wynika, że w zaskarżonej decyzji, o braku formalnym wniosku jest mowa w odniesieniu do niewykonania wszystkich prac określonych w ww. zezwoleniach w chwili złożenia wniosku. Warunku tego nie można uznać za wymóg formalny w rozumieniu art. 64 § 2 kpa, bowiem w przepisie tym chodzi o braki co do treści podania. Warunek określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach oraz w art. 76 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowi wymogu formalnego co do treści podania. Jest to wstępny warunek o charakterze materialnoprawnym, którego uzupełnienie nie jest możliwe w trybie art. 64 § 2 kpa. Przyjęcie założenia odmiennego oznaczałoby konieczność wzywania wnioskodawców do wykonania określonych prac w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, a przyznawanie dotacji w następstwie wykonania wezwania podważałoby sens wprowadzenia do przepisów regulujących przyznawanie dotacji wskazanego powyżej warunku. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. D.; zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach w związku z § 11 Ministra Kultury z 10 maja 2004 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jak również naruszenia art. 78 ust. 1 i 3 w związku z art. 76, 77 i 139 § 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 6 czerwca 2005 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 153, 170 i 171 ustawy o postępowaniu przed sądami adminstracyjnymi oraz art. 7, 8, 9, 10, 12, 35 § 3, 36, 64 § 2, 75 § 1 80, 81, 86 kpa, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku A. D. z dnia 25 listopada 2000 r. o refundację poniesionych nakładów przy remoncie zespołu pałacowo-parkowego w S., uzupełnionego pismem z dnia 31 maja 2002 r. zawierającym zestawienie wydatków i dokumentów w ramach procesu kontynuacji procesu rewaloryzacji zabytku w latach 2000-2001. Stosownie do art. 40 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.), która została uchylona z dniem 17 listopada 2003 r. przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), w celu zapewnienia należytej ochrony i właściwego wykorzystania zabytków nieruchomych osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej powinny dążyć do ich zagospodarowania na cele użytkowe, a minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, warunki wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasady i tryb przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach (Dz. U. Nr 86, poz. 964), dotacja może być przyznana przez Generalnego Konserwatora Zabytków na pokrycie wydatków poniesionych na prace wykonane w okresie dwóch lat poprzedzających rok złożenia przez użytkownika wniosku o przyznanie dotacji, a wniosek o przyznanie tej dotacji, wnioskodawca może złożyć po przeprowadzeniu wszystkich prac wymienionych w zezwoleniu wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, wniosek o przyznanie dotacji na prace wykonane w okresie dwóch lat poprzedzających rok złożenia wniosku, wnioskodawca mógł złożyć wniosek po przeprowadzeniu wszystkich prac wymienionych w zezwoleniu wydanym przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 76 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż prace prowadzone na podstawie zezwoleń wskazanych we wniosku o udzielenie dotacji nie były w dniu złożenia tego wniosku zakończone. Stosownie natomiast do obowiązującej od dnia 18 listopada 2003 r. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), dotacja może być udzielona na dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji, a wniosek o jej udzielenie, wnioskodawca może złożyć po przeprowadzeniu wszystkich prac lub robót przy zabytku wpisanym do rejestru, określonych w pozwoleniu wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przytoczone wyżej przepisy jednoznacznie wskazują, że zarówno w dniu składania przez skarżącego wniosku o przyznanie dotacji jak również w dniu pierwszego rozstrzygnięcia dotyczącego tego wniosku, tj. w dniu [...] listopada 2002 r., a następnie w dniach wydawania kolejnych rozstrzygnięć w sprawie, obowiązujące przepisy wymagały, aby w dniu składania wniosku o udzielenie dotacji – wszystkie prace przy zabytku były zakończone. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca dlatego też Sąd podziela pogląd organu, iż wniosek o przyznanie dotacji dotyczy prac nadal prowadzonych przy tym pałacu, a zatem prac, które nie zostały zakończone. Należy więc stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przyznanie dotacji na dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku. Należy również zauważyć, że organ, stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. uznał, że odmowa przyznania dotacji na prace remontowe powinna była nastąpić w formie decyzji administracyjnej – i taką decyzję wydał. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.