I SA/Wa 1810/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosków J. W. z dnia 12 lipca 1965 r., ponowionego wnioskami B. E. z dnia 31 lipca 1985 r., I. G.z dnia 25 listopada 1985 r., B. E. z dnia 23 stycznia 1986 r. oraz J. W. z dnia 24 listopada 1986 r. - ustanowił (w punkcie I decyzji) prawo użytkowania wieczystego na okres do dnia [...] grudnia 2089 r. do udziału [...] części gruntu zabudowanego, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego [...], związanego z [...] części lokalu nr [...] na rzecz J. W. w [...] części i I. G. w [...] części oraz zwrócił własność udziału w powyższym budynku, który to udział stanowi [...] część lokalu nr [...]. Ponadto, (w punkcie II decyzji) organ ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW [...], położonego w [...] na rzecz J. W. w [...] części, I. G. w [...] części i J. E. w [...] części. Natomiast, w punkcie III decyzji, Prezydent [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do pozostałej części gruntu zabudowanego, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomość przy ul. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła współwłasność J. W. i B. E. w równych częściach, co potwierdza zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., Nr L.dz. [...]. Spadek po zmarłym, w dniu [...] marca 1966 r., J.W. nabyli: syn J. W. i córka I. G. - po [...] części każde z nich ([...], natomiast spadek po zmarłym, w dniu [...] czerwca 1994 r., B. E. nabyła w całości J. E. ([...]). Przywołując art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu, Prezydent [...] wyjaśnił, że objęcie wyżej opisanego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej minął w dniu [...] lutego 1949 r. Byli właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w dniu 4 grudnia 1957 r. Ponownie, z wnioskami o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości (zwrot), położonej przy [...] wystąpiono 12 lipca 1965 r., 31 lipca 1985 r., 25 listopada 1985 r., 23 stycznia 1986 r. oraz 24 listopada 1986 r. Dalej, organ I instancji wskazał, że grunt przedmiotowej nieruchomości oznaczony jest obecnie w ewidencji gruntów i budynków, jako zabudowana działka ew. nr [...] oraz niezabudowana działka ew. nr [...] – obie z obrębu [...]. Na działce ewidencyjnej nr [...] posadowiony jest [...]. Z pisma Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., nr L.dz. [...] wynika, iż budynek ten [...]. Prezydent podniósł, że opisany grunt (działka nr [...]) objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą [...]. Nieruchomość położona jest na terenie [...], dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa [...]. Organ I instancji (jak i wskazuje na to materiał dokumentacyjny sprawy) podniósł, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym wyodrębniono trzy lokale, zostały podjęte liczne rozstrzygnięcia administracyjne i czynności cywilnoprawne: 1. Lokal nr [...] - decyzją Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., nr [...] orzeczono o sprzedaży na zasadach ogólnych lokalu nr [...] na rzecz dawnego właściciela hipotecznego – B. E. Równocześnie ustanowiono na jego rzecz prawo użytkowania wieczystego do [...] części gruntu o pow. [...] m2 (decyzją z dnia [...] lipca 1980 r., nr [...] dokonano korekty powierzchni gruntu z [...] m2 na [...] m2). [...] września 1980 r. zawarto akt notarialny nr Rep. [...], realizujący powyższe decyzje. Decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r. oraz z dnia [...] lipca 1980 r. Jednakże, decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1995 r. 2. Lokal nr 2 - decyzją z dnia [...] października 1980 r., nr [...] Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] orzekł o sprzedaży na zasadach ogólnych lokalu nr [...] na rzecz osób nie będących następcami prawnymi dawnych właścicieli (tj.: [...]) z równoczesnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do [...] części gruntu o pow. [...] m2. W dniu [...] września 1981 r. zawarto akt notarialny nr Rep. [...], realizujący powyższą decyzję. 3. Lokal nr 3 - decyzją z dnia [...] października 1989 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz B. E. w [...] niepodzielnej części oraz J.W. i I. G. w [...] niepodzielnej części każde na 99 lat użytkowania wieczystego [...] niepodzielnej części gruntu położonego przy ul. [...] o pow. [...] m2. Równocześnie orzeczono o zwrocie [...] części budynku, tj. lokalu nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzja ta została zrealizowana w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990 r., nr Rep. [...], na podstawie którego ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego do [...] części gruntu, na okres do [...] grudnia 2089 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 1991 r., sygn. akt IV.SA. 1213/90 uchylił decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1990 r. oraz decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] października 1989 r. W dniu [...] czerwca 1991 r. na mocy umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego, nr Rep. [...] B. E. sprzedał A. S. przysługujący mu udział w lokalu nr [...], wynoszący [...]części wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu przynależnym do tego lokalu, stanowiącym [...]części. Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent [...] wyjaśnił, że w odniesieniu do [...] części gruntu działki ewidencyjnej nr [...], związanego z lokalem nr [...], ustanowione zostało na okres do [...] grudnia 2089 r. prawo użytkowania wieczystego w wyniku rozpatrzenia wniosków dawnych właścicieli hipotecznych. Z kolei, w odniesieniu do [...] części gruntu działki nr [...], związanego z lokalami nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na zasadach ogólnych. Oznacza to, że [...] części gruntu działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Zdaniem organu, powyższe rozdysponowanie gruntu przez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w tym udziale na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. Organ podniósł, że nie jest on właściwy do zmiany stosunku cywilnoprawnego jakim jest prawo użytkowania wieczystego, w konsekwencji, w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć (punkt V decyzji Prezydenta [...]). W punkcie I decyzji organ I instancji rozpoznał zaś wniosek co do pozostałego udziału [...] części gruntu działki ewidencyjnej nr [...], związanego z lokalem nr [...], wskazując, że zostały spełnione przesłanki do ustanowienia tego prawa wynikające z przepisu art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Odnosząc się zaś do ustalenia opłaty rocznej z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, organ I instancji wskazał, że zasady ustalania opłaty rocznej określone zostały w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości [...] w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł J. W. podnosząc, że w decyzji nie uwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., na mocy którego dekret Bieruta definitywnie stracił ważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...]. Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 652 ze zm.), który stanowi w ust. 1 i 2, że poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez, państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości zostały spełnione, zatem - organ I instancji - zasadnie ustanowił na rzecz uprawnionych następców prawnych byłego właściciela prawo użytkowania wieczystego i orzekł o zwrocie własności udziału w budynku. Ponadto, przywołując uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r. (sygn akt I SA/Wa 1634/11), Kolegium odniosło się kwestii mocy prawnej dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ostatecznie stwierdzając, że gdy wniosek o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy nie został zgłoszony w terminie określonym w art. 7 dekretu lub został nieuwzględniony sprawa powinna być załatwiona na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie). Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że nie jest organem właściwym w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi J. W. Zdaniem skarżącego "w decyzji nie uwzględniono faktu, że lokal nr 2 został za symboliczną opłatą przyznany H. S., córce współspadkobierczyni – I. G., która w piśmie aprobującym do władz Urzędu poparła wniosek małżonków S. o kupno mieszkania. Mąż A. S. powołał się też na swoją przynależność do formacji komunistycznej. W tym stanie, realny udział w zwrocie majątku lub odszkodowania względem I. G. nie powinien być brany pod uwagę". Ponadto, zdaniem skarżącego, "decyzja posługuje się pojęciem użytkowanie wieczyste, co jest sprzeczne z zasadą zwrotu zagarniętego mienia. Brak jest również uzasadnienia podziału gruntu z [...] m2 na [...] m2 w zakresie akceptacji byłych właścicieli". Skarżący wniósł także o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi m.in. przepis art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - przywoływana jako "u.g.n."). Zgodnie z ust. 1 i 2 tego przepisu: "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez, państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych." Przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. muszą być spełnione kumulatywnie. W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., Nr 30 poz. 127 ze zm.), poprzedzająca ww. ustawę o gospodarce nieruchomościami, w art. 82 (przed ogłoszeniem tekstu jednolitego z 1991 r. – art. 89) wygasiła prawa do odszkodowania za nieruchomości, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego. Jednocześnie, przewidziała w art. 83 (przed ogłoszeniem tekstu jednolitego z 1991 r. - art. 90) możliwość odpowiedniego stosowania jej przepisów dotyczących odszkodowań w odniesieniu do określonych w przepisie nieruchomości. Natomiast, w ust. 2 art. 82 przyznano osobom, które nigdy nie złożyły wniosku na podstawie dekretu warszawskiego lub też nie mogły liczyć na pozytywne rozpatrzenie wniosku możliwość zgłoszenia w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego należących do nich przejętych przez Państwo gruntów. Z tym, że uprawnienie to przyznano w odniesieniu do ściśle określonych w tym przepisie nieruchomości, m.in. działek zabudowanych domami, w których liczba izb nie przekraczała 20. Art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami przejął konstrukcję art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Reguluje on uprawnienia tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, których prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do 31 dnia grudnia 1988 r. złożyli wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Tak więc, przepis ten stanowi kontynuację rozwiązania przyjętego w art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i odnosi się wyłącznie do wniosków złożonych w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. pod rządami art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a które nie zostały rozpoznane do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do dnia 1 stycznia 1998 r. Przepis ten umożliwia jedynie rozpatrzenie wniosków zgłoszonych pod rządami poprzedniej ustawy w sposób w jaki regulowała te kwestie poprzednia ustawa ustanawiając takie uprawnienie tylko dla poprzednich właścicieli ściśle określonych w niej nieruchomości. Wobec tego (wbrew twierdzeniom skarżącego) nie można analogicznie do tego przepisu zastosować stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn., akt SK 41/09. Wyrok ten dotyczy art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi obecnie wyłączną podstawę roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości warszawskie. Natomiast, art. 214 ust. 2 dotyczy wniosków złożonych do dnia 31 grudnia 1988 r. i na warunkach określonych w przepisach obowiązujących w dacie ich składania, czyli w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń faktycznych organu wynika, że poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości [...] zgłosił wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego w dniu 12 lipca 1965 r., który został ponowiony wnioskami następców prawnych z dnia 31 lipca 1985 r., 25 listopada 1985 r., 23 stycznia 1986 r. oraz z dnia 24 listopada 1986 r. - a więc przed upływem terminu określonego w art. 214 ust. 1 u.g.n. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czyli na dzień 21 listopada 1945 r. część nieruchomości była zabudowana budynkiem, w którym mieściło się 12 izb mieszkalnych. Wobec tego, prawidłowo organ uznał, że warunek określony w powołanym art. 214 ust. 2 u.g.n., a dotyczący wymogu by działka była zabudowana domem, w którym liczba izb nie przekracza 20 został w tej sprawie spełniony, w konsekwencji, są podstawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu zabudowanego, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonego [...], związanego z [...] części lokalu nr [...] i zwrotu własności udziału w powyższym budynku, który to udział stanowi [...]część lokalu nr [...] (punkt I decyzji organu I instancji). Sąd, podziela także stanowisko organu (zawarte w punkcie V decyzji Prezydenta [...]), co do braku podstaw prawnych ustanowienia użytkowania wieczystego do pozostałej [...] części gruntu zabudowanej działki ewidencyjnej nr [...]. Zadysponowanie bowiem powyższą częścią nieruchomości (co obrazuje księga wieczysta nr [...]) poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w tej części, tj. uniemożliwia ustanowienie kolejnego prawa użytkowania wieczystego w stosownym udziale na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli. Taka decyzja byłaby niewykonalna. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - orzekł jak w sentencji wyroku.