I SA/Wa 1811/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. B. dnia [..] kwietnia 2010 r. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] listopada 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [..] orzekającej, że lokal mieszkalny położony na I piętrze budynku przy ul. [...] w O. zajmowany przez K. i K. Z. nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Naczelnik Miasta O. decyzją z dnia [..] sierpnia 1977 r., nr [...] stwierdził, że lokal mieszkalny położony na [..] piętrze budynku przy ul. [...] w [..], składający się z [..] izb o ogólnej powierzchni użytkowej [..] m2 zajmowany przez K. i K. Z., nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [..] czerwca 1977 r. Rep.A Nr [..] została ustanowiona odrębna własność lokali, w wyniku czego K. i K. małżonkowie Z. zostali właścicielami lokalu nr [..] położonego na piętrze budynku przy ul. [..] w O., w którym zamieszkują. W świetle powyższego oraz obowiązujących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r.- Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz. 84) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. § 3 ust. 1 (Dz.U. Nr 26, z 1974 r.) przedmiotowy lokal nie podlega przepisom o szczególnym trybie najmu lokali. Wnioskiem z dnia [..] sierpnia 2008 r. Z. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta O. nr [..]. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [..] maja 2009 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. B. nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W ocenie organu Z. B. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Z. B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [..] grudnia 2009 r. Z. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [..]. Wnioskodawczyni zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 10 § 1 kpa, art. 217 § 2 kpa oraz art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [..]. U uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaskarżona decyzja SKO w W. z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...].08.1977 r. Naczelnika Miasta O. nie zawiera wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że żądanie Z. B. dotyczące wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia żądanego postępowania, albowiem w dacie składania wniosku Z. B. nie legitymowała się żadnym tytułem prawnorzeczowym do tego lokalu. Zdaniem organu legitymacja do działania w postępowaniu nadzorczym nie może opierać się na okoliczności faktycznej, jaką jest zamieszkiwanie w budynku, w którym lokal ten się znajduje. Organ podniósł, iż Z. B. jest wprawdzie spadkobierczynią Z. i W. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [..] sierpnia 1989 r. sygn. akt I Ns [..]), jednakże lokal nr [..] w budynku przy ul. [...] w O. nie wchodził do masy spadkowej po wymienionych zmarłych. W ocenie organu zarzuty naruszenia art. 217 § 2 kpa oraz art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali są bezpodstawne, bowiem Kolegium w decyzji [..] w ogóle nie dokonywało merytorycznej oceny decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..].08.1977 r. nr [...], a wydana decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. miała charakter formalny zatem nie mogła naruszać wspomnianych przepisów. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] kwietnia 2010 r. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze i komentarzach przyjmuje się, że wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wówczas, gdy wszczęcie takiego postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy podanie o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. Zatem żądanie dokonania czynności organu administracji państwowej w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa. Z. B. jest wprawdzie spadkobierczynią Z. i W. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [..] sierpnia 1989 r. sygn. akt I Ns [..]), jednakże lokal położony na [..] piętrze budynku przy ul. [..] w O. nie wchodził do masy spadkowej, stanowił bowiem własność K. i K. Z. (akt notarialny z [..] czerwca 1977 r.) Zdaniem organu legitymacji do działania w takim postępowaniu wnioskodawczym nie może też opierać na okoliczności faktycznej, jaką jest zamieszkiwanie w budynku, w którym lokal ten się znajduje. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. B. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż w toku trwającego ok. [..] lat postępowania administracyjnego w sprawie przed różnymi organami naruszono następujące przepisy: art. 10 § 1 kpa, art. 35, art. 75 kpa, art. 86, art. 87 kpa, art. 217 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o potraktowanie jej jako strony postępowania, albowiem stosownie do treści art. 336 kc jest ona posiadaczem samoistnym lokalu nr [..] na I piętrze o powierzchni [..] m2 z [..]. W ocenie skarżącej w decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [...] przedstawiono stan niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem skarżącej istnieją dwa różne domy, dom wykreowany przez powyższą decyzję składający się tylko z [..] samodzielnych lokali mieszkalnych, i dom rzeczywisty, wybudowany w 1938 r. składający się z [..] samodzielnych lokali mieszkalnych. Nadto skarżąca zaakcentowała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, orzeczenia kolegium powinny zapadać po przeprowadzeniu rozprawy, czyli z udziałem zainteresowanej strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy ppsa). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Poddana pod osąd Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2010 r.nr [..] utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu, z dnia [..] 04.2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w W. z dnia [..] maja 2009 r. odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. orzekającej, że lokal mieszkalny położony na piętrze budynku przy ul. [..] w O. zajmowany przez Z. i W . Z. nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej. Nie może budzić wątpliwości, że prawo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 157 § 2 kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Uwzględniając przedstawione wyjaśnienia Sąd stwierdza, iż organ w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy prawidłowo ustalił, iż wnioskodawczyni nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Posiadanie samoistne innego lokalu w tym budynku co podnosi skarżąca, takim tytułem nie jest. Z. B. jest wprawdzie spadkobierczynią Z. i W. Z. (dawnych właścicieli spornego lokalu), jednak lokal położony na I piętrze budynku przy ul. [...] w O. nie wchodził do masy spadkowej, stanowił bowiem od 1977 r. (akt notarialny z [..] 06.1977 r.) własność K. i K. Z. Należy zaznaczyć, że legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego organ ustala według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. W rozpatrywanej sprawie, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawczyni nie wykazała żadnego interesu prawnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie, podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (lub odmowy wszczęcia) tego postępowania a dopiero na etapie drugim bada się przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.