I SA/Wa 1812/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosku Z. B. dnia [..] kwietnia 2010 r. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] maja 2009 r., nr [..], odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [..] orzekającej, że lokal mieszkalny położony na parterze budynku przy ul. [..] w O. zajmowany przez Z. i W. Z. nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Naczelnik Miasta O. decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [..] stwierdził, że lokal mieszkalny położony na parterze budynku przy ul. [..] w O., składający się z [..] izb o ogólnej powierzchni użytkowej [..] m2, zajmowany przez Z. i W. Z. nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, iż aktem notarialnym z dnia [..] czerwca 1977 r. Rep.A [..] została ustanowiona odrębna własność lokali, w wyniku czego Z. i W. małżonkowie Z. zostali właścicielami objętego zaskarżaną decyzją lokalu, w którym zamieszkują. W ocenie organu, z uwagi na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r.- Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz. U. Nr 26, z 1974 r.) przedmiotowy lokal nie podlegał przepisom o szczególnym trybie najmu lokali. Wnioskiem z dnia [..] sierpnia 2008 r. Z. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [..] odmówiło wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji Z. B . do żądania jego wszczęcia, wobec tego, że nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Natomiast wnioskiem z dnia [..] grudnia 2009 r. Z. B . wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu dnia [..] 05.2009 r. nr [..] odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..].08.1977 Naczelnika Miasta O. Wnioskodawczyni zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 10 § 1 kpa, art. 217 § 2 kpa oraz przepisu ustawy o własności lokali. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, podnosząc w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu żądanie Z. B. dotyczące wszczęcia postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [..] nie może wywołać skutku ponieważ w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Z. B. nie legitymowała się żadnym prawem do tego lokalu i nie wykazała swojego interesu prawnego. Z tego bowiem, iż Z. B. była w przeszłości współwłaścicielką lokalu nr [..] nie wynika, że przysługuje jej przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tego lokalu. Legitymacji do działania w postępowaniu nadzorczym wnioskodawczyni nie może też opierać na okoliczności faktycznej, jaką jest zamieszkiwanie w budynku (w innym lokalu), w którym lokal ten się znajduje. Z aktualnego na dzień [...] marca 2009 r. wypisu z rejestru gruntów wynika, iż współwłaścicielami nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [..] obręb [..], położonej przy ul. [..] w O. są: A. B. G. w [..] części, K. Z. w [...] częściach, L. T. Z. w [...] części oraz R. Z. w [..] części. Udziały w nieruchomości gruntowej (działce nr [...]) związane są z odrębną własnością lokali mieszkalnych, z których lokal nr [..] stanowi wyłączną własność R. Z., natomiast lokal nr [...] stanowi współwłasność A. B. G. K. Z. L. T. Z. oraz R. Z. W ocenie organu zarzuty naruszenia art. 217 § 2 kpa oraz art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali są bezpodstawne, bowiem w decyzji nr [...] w ogóle nie dokonywano merytorycznej oceny decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] 08.1977 r. nr [..], a decyzja z dnia [..] maja 2009 r. miała charakter wyłącznie formalny zatem nie mogła naruszać wspomnianych przepisów. Wnioskiem z dnia [..] kwietnia 2010 r. Z. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze i komentarzach przyjmuje się, że wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wówczas, gdy wszczęcie takiego postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy podanie o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. Zatem żądanie dokonania czynności organu administracji państwowej w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa. Z. B. jest wprawdzie spadkobierczynią Z. i W. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [..] sierpnia 1989 r. sygn. akt [..]), jednakże dnia [..] sierpnia 1992 r. na mocy umowy darowizny (akt notarialny Repertorium Nr [..]) Z. B . swój udział wynoszący [..] części lokalu nr [..] przekazała bratu R. Z.. Z faktu, iż Z. B. była w przeszłości współwłaścicielką lokalu nr [..] nie może ona aktualnie wywodzić przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tego lokalu. Legitymacji do działania w takim postępowaniu wnioskodawczym nie może też opierać na okoliczności faktycznej, jaką jest zamieszkiwanie w budynku, w którym lokal ten się znajduje. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. B.. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż w toku trwającego ok. [..] lat postępowania administracyjnego w sprawie przed różnymi organami naruszono następujące przepisy: art. 10 § 1 kpa, art. 35, art. 75 kpa, art. 86, art. 87 kpa, art. 217 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o potraktowanie jej jako strony postępowania, albowiem stosownie do treści art. 336 kc jest ona posiadaczem samoistnym lokalu nr [..] na parterze o powierzchni [..] m2 z przylegającym tarasem i strychem nad lokalem oraz na piętrze lokalu nr[..] , o powierzchni [...] m2, z przylegającym [..] W ocenie skarżącej w decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [..] przedstawiono stan niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Z akt sprawy wynika, że istnieją dwa różne domy, dom wykreowany przez powyższą decyzję składający się tylko z [..] samodzielnych lokali mieszkalnych i dom rzeczywisty, wybudowany w 1938 r. składający się z [..] samodzielnych lokali mieszkalnych. Nadto skarżąca zaakcentowała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, orzeczenia kolegium powinny zapadać po przeprowadzeniu rozprawy, czyli z udziałem zainteresowanej strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy ppsa). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Poddana pod osąd Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu, z dnia [..] 04.2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w W. z dnia [..] maja 2009 r. odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. orzekającej, że lokal mieszkalny położony na parterze budynku przy ul. [..] w O. zajmowany przez Z. i W. Z. nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej. Nie może budzić wątpliwości, że prawo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 157 § 2 kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Uwzględniając przedstawione wyjaśnienia Sąd stwierdza, iż organ w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy prawidłowo ustalił, iż wnioskodawczyni nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Posiadanie samoistne innego lokalu w tym budynku co podnosi skarżąca, takim tytułem nie jest. Z. B. jest wprawdzie spadkobierczynią Z. i W. Z. (dawnych właścicieli spornego lokalu), ale swój udział spadkowy w 1992 r. zbyła na rzecz brata R. Z. Natomiast jak słusznie podnosi organ to, że wnioskodawczyni była w przeszłości współwłaścicielką lokalu nr [..] w O. przy ulicy [..] nie stanowi, iż posiada ona aktualnie przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tego lokalu. Należy zaznaczyć, że legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego organ ustala według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. W rozpatrywanej sprawie, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawczyni nie wykazała żadnego interesu prawnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie, podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (lub odmowy wszczęcia) tego postępowania a dopiero na etapie drugim bada się przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.