I SA/Wa 1813/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2023r. nr [...]. Decyzją z 27 lipca 2023 r., nr KOC/2682/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania I. D. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z 28 marca 2023 r., nr 000417/UD_513/03/2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z 8 września 2022 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – J. D. Decyzją z 10 stycznia 2023 r., nr 000163/SP/01/2023, Prezydent m.st. Warszawy odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej na niepełnosprawnego męża – J. D. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z J. D., zatem nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca. Decyzją z 20 lutego 2023 r., nr KOC/855/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium nie zgodziło się z oceną prawną Prezydenta, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje współmałżonkowi. Decyzją z 28 marca 2023 r., nr 000417/UD_513/03/2023, Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniając to tym razem tym, że Skarżąca oraz J. D. mają troje dorosłych dzieci, które są osobami spokrewnionymi w linii prostej, nie posiadającymi orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast Skarżąca jako małżonek J. D. nie jest jego krewną w linii prostej. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od powyższej decyzji, Kolegium utrzymało w mocy decyzją Prezydenta z 28 marca 2023 r. Kolegium uznało bowiem, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Następnie, jak wyjaśniło Kolegium, pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast przepisy k.r.o. ustalają kolejność zobowiązanych stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Na tej podstawie Kolegium uznało, że obowiązek alimentacyjny dzieci wobec rodziców wyprzedza obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych lub współmałżonków. Kolegium podniosło również argument, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, i konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli, nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, zdaniem Kolegium, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Wobec tego Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Prezydenta, że to dzieci w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad rodzicami (w tym przypadku J. D.) i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń, o jakich mowa wart. 132 k.r.o., może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby zobowiązane, chociażby Skarżącą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, która podniosła w jej uzasadnieniu, że opiekuje się chorym mężem od 3 lat, natomiast jej dzieci z przyczyn obiektywnych, takich jak praca zawodowa, studia, pobyt za granicą, nie są w stanie na stałe opiekować się swoim ojcem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło również o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, natomiast Skarżąca nie sprzeciwiła się temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji organów w tej sprawie stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej również jako "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organy obu instancji, że możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny (w tym przypadku Skarżącej jako żonie J. D.), jedynie w sytuacji gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności (w tym przypadku dzieci Skarżącej oraz J. D.), z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli, nie są zdolne do sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Powyższe stanowisko organy uzasadniły tym, że skoro przepisy u.ś.r. zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką, to brać pod uwagę należy także przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustalającego konkretną kolejność zobowiązanych do alimentacji. Z tym stanowiskiem organów obu instancji nie zgodził się Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie zarówno przez Prezydenta, jak i Kolegium, w zakresie rozumienia art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest całkowicie błędne. Tym samym organy naruszyły powyższe przepisy prawa materialnego poprzez dokonanie ich wadliwej wykładni skutkiem czego niewłaściwie je zastosowały wywodząc z tego tytułu powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącej. Kolegium na poparcie swojego stanowiska przywołało powyższą uchwałę NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął – w składzie siedmiu sędziów – uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której stwierdził, iż: 1. warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Zdaniem Sądu orzekającego, wspomniana uchwała NSA jest jedynie pozornie zbieżna z poglądem Kolegium, o czym najlepiej świadczy jej uzasadnienie. Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA stwierdził bowiem, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. W szczególności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi spoza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności nie ma wpływu na ewentualny obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w pierwszej kolejności. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie dotyczy obowiązku alimentacyjnego i go nie potwierdza, choć samo świadczenie może stanowić źródło środków na pokrycie świadczeń alimentacyjnych, jeżeli osoba je pobierająca jest do nich zobowiązana. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. NSA wskazał także, że w art. 17 ust. 1a u.ś.r. prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest wyprzedzane przez uprawnienie opiekuna faktycznego oraz osób będących rodziną zastępczą spokrewnioną, co w okolicznościach konkretnego przypadku może oznaczać, że pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia uzyskuje osoba, która nie jest na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża bowiem zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Natomiast rodzinę zastępczą spokrewnioną, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Rodzeństwo tworzące rodzinę zastępczą spokrewnioną będzie w takiej sytuacji miało pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego przed dziadkami jako wstępnymi, zobowiązanymi na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do alimentacji w pierwszej kolejności. Podobnie może wyglądać sytuacja opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła do sądu o jego przysposobienie, a nie musi to wszak być w ogóle osoba zobowiązana do alimentacji dziecka. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego skład poszerzony NSA uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. NSA zwrócił uwagę, że wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. Końcowo NSA uznał, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ponadto, w świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądowego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że małżonkowi sprawującemu opiekę nad drugim małżonkiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub osoba spokrewniona w pierwszym stopniu (dziecko, matka, ojciec) nie jest w stanie sprawować opieki. Takie rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika zarówno z jego wykładni literalnej, jak systemowej i celowościowej. Odwrotnie też, o ile oboje małżonkowie nie mają znacznego stopnia niepełnosprawności, a więc wyłączenie obowiązku ich wzajemnego wsparcia następuje z przyczyn obiektywnych, nie aktualizuje się obowiązek alimentacyjny, obciążający osoby wymienione w art. 17 ust. 1a ustawy (por. wyroki NSA z 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; z 20 czerwca 2013 r., I OSK 2567/12; z 19 lipca 2013 r., I OSK 2401/12, I OSK 2446/12, I OSK 3075/12; z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, I OSK 2796/12, I OSK 2800/12, I OSK 2868/12; z 13 marca 2014 r., I OSK 248/13; z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18). Z powyższych względów, zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji, naruszają wskazane przepisy u.ś.r. W istocie odmawiając Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem J. D., organy doszły do nielogicznych wniosków – z jednej strony małżonek osoby niepełnosprawnej jest zaliczony przez ustawodawcę do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), a z drugiej – jak twierdzą organy – nigdy nie uzyska przedmiotowego świadczenia, ponieważ osoba wymagająca opieki jest jego współmałżonkiem lub też są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu wobec takiej osoby. Jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odnosi się tylko do osób spokrewnionych, wskazanych w art. 17 ust. 1a u.ś.r., i nie obejmuje małżonków. Niezależnie pod powyższego wskazać należy, że zgromadzony na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy materiał dowodowy nie pozwala wyprowadzić jakichkolwiek wniosków w kwestii ustalenie zakresu oraz form opieki Skarżącej nad mężem. Trudno zatem w tej sytuacji rozstrzygnąć, czy na przeszkodzie przyznaniu Skarżącej przedmiotowego świadczenia stoi dyspozycja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mianowicie czy faktycznie istnieje niemożność podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez Skarżącą w związku ze wspomnianą opieką, a także czy rezygnacja z pracy zarobkowej przez Skarżącą pozostawała w bezpośrednim związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają właściwie żadne istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy – de facto organy nie rozpatrzyły sprawy co do jej istoty. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie zatem pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie warunki, przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.