I SA/Wa 1814/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. N., M. N., K. N., A. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. H., K. K., K. M., J. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażaleń A. N., M. N., K. N., A. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. H., K. K., K. M., J. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960r, nr [...], którym zaktualizowano i uzupełniono orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1957r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gruntów położonych w miejscowości O., stanowiących uprzednio współwłasność [...] oraz wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, wskazanych wyżej osobach w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Z treści uzasadnienia wynika jednak, że dotyczy ono "niektórych ze spadkobierców po współwłaścicielach nieruchomości odpowiadających dawnym parcelom objętym wnioskiem" o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie Wojewoda [...] wymienił nazwiska [...], których skrócone odpisy aktów zgonu znajdują się w aktach sprawy. Zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. wnieśli A. N., M. N., K. N., A. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. H., K. K., K. M., J. N. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z powziętymi informacjami o braku przeprowadzonych postępowań spadkowych po współwłaścicielach przejętej nieruchomości organ I instancji słusznie wezwał strony postępowania mające interes prawny w uzyskaniu postanowień spadkowych po tych osobach (w tym wypadku do następców prawnych osób, którym przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość). Jednakże z zeznań świadków wynika, że wymienione osoby, które wskazane zostały jako ewentualni spadkobiercy [...] również powinny były zostać dodatkowo wezwane do przeprowadzenia postępowania spadkowego, co też organ nadal może zrobić wystosowując do nich oddzielne pisma (art. 100 § 1 Kpa nie nakłada obowiązku na organ administracji do zamieszczenia wezwania w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał m. in., iż pełnomocnik żalących niezasadnie powołuje się na art. 99 Kpa wywodząc z tego, że w razie śmierci strony, organ administracji publicznej samodzielnie podejmuje niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, jeżeli za załatwieniem sprawy przemawia interes społeczny. Wskazano, że przepis ten odnosi się do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1-3, co nie miało miejsca w przedmiotowym postępowaniu. W przypadku zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, który stoi u podstaw postanowienia Wojewody [...] ewentualne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może załatwić organ administracji tylko w przypadku niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia albo wystąpienia poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 100 § 2 Kpa). Z żadnym z tych elementów zdaniem organu, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 30 § 5 Kpa, gdyż dotyczy on jedynie spadków nieobjętych co do których sąd spadku nie ustanowił kuratora spadku nieobjętego z urzędu. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż w przypadku spadku nieobjętego znani są spadkobiercy i żaden z nich nie objął faktycznie w przechowanie, zarząd lub użytkowanie spadku. Przepis ten ma na celu ochronę praw nieobecnego spadkobiercy, a jak wykazano wyżej w niniejszym postanowieniu co do [...] nie wydano postanowień spadkowych, a zatem w ogóle nie są znani spadkobiercy.  Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. wnieśli A. N., M. N., K. N., A. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. H., K. K., K. M., J. N. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 10 oraz art. 7 i art. 77 w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 1 a contario oraz art. 157 § 2 kpa w związku z art. 2 Konstytucji R.P. poprzez zaniechanie przez organ administracji I instancji dokończenia z urzędu, w ramach prowadzonego na wniosek postępowania nadzorczego, postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tożsamości i adresów obecnych właścicieli działek, stanowiących części dawnej znacjonalizowanej nieruchomości. Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. W piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. (złożonym na rozprawie) będącym uzupełnienieniem uzasadnienia skargi wskazano ponadto na naruszenie przez organ art. 28 w zw. z art. 156 § 2 kpa przez niesłuszne przyjęcie, że obecni właściciele działek, mimo iż chronieni rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych, mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym i w rezultacie są jego stronami. Zarzucono również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego błędne zastosowanie i w rezultacie zbędne zawieszenie postępowania na skutek śmierci osób, które nie były stronami postępowania, a gdyby nawet były, to w ich imieniu w tej sytuacji mogły działać osoby zarządzające spadkiem lub kurator spadku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, zaś skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960 r., nr [...], którym zaktualizowano i uzupełniono orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1957r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gruntów położonych w miejscowości O., stanowiących uprzednio współwłasność [...], oraz w punkcie 2 o wezwaniu strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, wskazanych wyżej osobach w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie rozumieć zaś należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W przedmiotowej sprawie organ administracji nie może wydać orzeczenia merytorycznego w sprawie bez uzyskania uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez sąd powszechny. Sąd podziela, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zagadnieniem wstępnym zaś wymagającym wydania prejudycjalnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jest ustalenie następców prawnych po [...]. Orzeczenie z dnia [...] lipca 1960 r., którym zaktualizowano i uzupełniono orzeczenie z dnia [...] czerwca 1957 r. w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gruntów położonych w miejscowości O. ma charakter wywłaszczeniowy, ponieważ potwierdza odjęcie dotychczasowym właścicielom prawa własności nieruchomości. Wobec tego osoby będące współwłaścicielami spornej nieruchomości ( a takimi osobami byli [...]), a obecnie ich następcy prawni mają interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Wbrew stanowisku skarżących, ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania. Skoro zatem w tym postępowaniu stronami winne być wszystkie osoby będące następcami prawnymi w/w dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, to osoby te Wojewoda [...] winien zawiadomić o toczącym się postępowaniu i zapewnić im czynny udział w każdym stadium tego postępowania, co wynika z przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa. Z akt sprawy wynika, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest uregulowany. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że do tej pory nie zostało przeprowadzone postępowania spadkowe po [...]. Wystąpiła zatem w sprawie przeszkoda, która uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku A. N., M. N., K. N., A. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. H., K. K., K. M., J. N. , a zwłaszcza wydanie zgodnej z ich żądaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960r, nr [...], którym zaktualizowano i uzupełniono orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1957r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gruntów położonych w miejscowości O., stanowiących uprzednio współwłasność [...], dla podjęcia której zasadnicze znaczenie ma ustalenie kręgu następców prawnych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Prawnie zaś skuteczne ustalenie następcy prawnego po osobie zmarłej może mieć miejsce jedynie w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia spadku albo w postaci notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Przeprowadzenie takiego postępowania jest zatem w realiach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. Dopiero prawomocne stwierdzenie przez sąd powszechny nabycia spadku ewentualnie złożenie aktu poświadczenia dziedziczenia będzie stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy i ewentualnego zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej stwierdzającej, bądź nie - nieważność w/w orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960 r. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jeszcze jedna kwestia – a mianowicie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., I OSK 2001/14. Ww. wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. II SAB/Rz 122/13oddalającego skargę na bezczynność organu i/lub przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku z dnia 16 lipca 1999 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960 r. W wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda podjął prawidłowe działania mające na celu ustalenie nieruchomości objętych orzeczeniem w dacie jego podejmowania, ich aktualnego oznaczenia w ewidencji i ich dzisiejszego stanu własnościowego. Zatem konieczne jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1960 r. Fakt, że niniejsze postępowanie nieważnościowe dotyczy orzeczenia zapadłego ponad pół wieku temu znacznie komplikuje ustalenie kręgu stron. Jednak stronami postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960 r., w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa są właściciele przejętych gruntów (o ile oczywiście jeszcze żyją) albo ich spadkobiercy, jak i inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - jest wiążący również dla organów orzekających w niniejszej sprawie. Z treści powyższego wyroku wynika zatem konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nieważnościowym wszystkim następcom prawnym byłych właścicieli oraz aktualnym właścicielom przedmiotowych nieruchomości. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe (...). W orzecznictwie przyjmuje się, że ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2013 r., w sprawie I SA/Sz 1081/12, LEX nr 1303469). W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] zasadnie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie i na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Skoro zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] odpowiadają prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.