I SA/Wa 1815/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skargi B. R., A. K., P. K., T. Z. i B. Z. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania B. R., H. Z., G. K. i A. K. Zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa: [....], zaś decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...] stwierdzona została nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [....] lutego 1995 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego ww. przedsiębiorstwa. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. B. R., H. Z., G. K. i A. K. wystąpiły o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. w związku z unieważnieniem ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., Nr [...]. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] zawiesił postępowanie w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Gospodarki zwrócił B. R., H. Z., G. K. i A. K. wniosek z dnia [...] sierpnia 2005 r. Podstawą rozstrzygnięcia organ uczynił przepis art. 66 § 3 k.p.a. wskazując, iż właściwym do załatwienia żądania jest sąd powszechny. B. R., H. Z., G. K. i A. K. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez niewskazanie przepisu prawa stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie wnioskodawców, wskazany art. 66 § 3 k.p.a. odnoszący się do procedury przy zwrocie pisma skierowanego do organu niewłaściwego nie pozwala na ustalenie podstawy prawnej niezastosowania przez Ministra Gospodarki przepisu art. 160 § 4 k.p.a. W dalszej kolejności podniesione zostało, iż w sytuacji wydania "bezprawnej decyzji nacjonalizacyjnej jak i decyzji nadzorczej" przed dniem 17 czerwca 2004 r. zastosowanie ma art. 160 k.p.a., który zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) stosuje się do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Tym samym, nie jest zrozumiałe, dlaczego Minister Gospodarki twierdzi, że nie ma podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania za skutki prawne decyzji wydanej w roku 1949, a usuniętej z obrotu prawnego decyzją nadzorczą z 2003 r. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r., uznając je za prawidłowe. Organ podkreślił, że jak wynika z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r., wnioskodawcy prawo do dochodzenia od Skarbu Państwa - Ministra Gospodarki odszkodowania wywodzą w następstwie wydania przez poprzednika prawnego Ministra Gospodarki decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. W sprawie ustalenia wymaga zatem w jakim trybie – administracyjnym, czy sądowym - rozpoznaniu podlega ww. wniosek z dnia [...] sierpnia 2005 r. Kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę poniesioną z tytułu stwierdzenia wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej do dnia 1 września 2004 r. regulował art. 160 § 1 k.p.a. stanowiący, że stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodą, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417(1) i 417(2), normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym, ustawa w art. 2 uchyliła w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Minister stwierdził, że w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. właściwe do rozpoznania wniosków o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a,, a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Zatem, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. - organy administracji publicznej utraciły kompetencje do orzekania w zakresie roszczeń odszkodowawczych z tytułu niezgodnej z prawem nacjonalizacji mienia. Z tego też względu, podmiot, któremu przysługuje roszczenie o odszkodowanie będzie mógł zwrócić się z właściwym wnioskiem odszkodowawczym do sądu powszechnego, w trybie art. 417 (1) § 2 k.c. w związku z art. 160 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10. Dalej organ wskazał, że B. R., H. Z., G. K. i A. K. wystąpiły już z roszczeniem odszkodowawczym do Sądu Okręgowego [...], co tym bardziej czyni nieuzasadnionym zarzut niezastosowania w niniejszej sprawie art. 160 § 4 k.p.a. Zdaniem organu, również niezasadne jest stanowisko wnioskodawców, iż Minister był zobowiązany do zwrotu wniosku bezpośrednio po jego przyjęciu w 2005 r. Pojęcia wynikające ze wskazanego art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. były interpretowane zarówno o orzecznictwie jak i w piśmiennictwie niejednoznacznie. Dopiero ww. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. dokonała jednoznacznej interpretacji tego przepisu, wskazując na brak właściwości organów administracyjnych do orzekania w sprawach odszkodowawczych. Stąd też, do czasu wydania ww. uchwały - brak było wyraźnych przesłanek do stosowania w tego typu sprawach art. 66 § 3 k.p.a. Z kolei, zawieszenie przez Ministra Gospodarki postępowania w przedmiotowej sprawie wynikało z konieczności uprzedniego ostatecznego usunięcia przez Ministra Infrastruktury z obrotu prawnego drugiej, wydanej w odniesieniu do przedmiotowej [...] - decyzji nacjonalizacyjnej, tj. orzeczenia Ministra Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1955 r. Postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. stało się przedmiotem skargi B. R., G. K., H. Z. i A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia, któremu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP i art. 6, 7, 8, 12 i 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska, oraz wskazali na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w ich ocenie ma zastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżących, Minister wydał zaskarżone postanowienie bez podstawy prawnej, naruszając też w sposób rażący przepis art. 5 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, oraz powołał jako podstawę prawną uchwałę Sądu Najwyższego i zwrócił podanie zamiast umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżących radca prawny R. C. wskazał, że w dniu [...] września 2014 r. zmarła G. K. W piśmie procesowym z dnia 2 października 2013 r. pełnomocnik skarżących wskazał, iż skarżącymi są: B. R., H. Z., P. K. i A. K. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżących poinformował o zgonie H. Z. Z nadesłanego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r., Rep. A nr [..] wynika, że spadkobiercami zmarłej w dniu [...] lutego 2014 r. H. Z. są: T. Z. i B. Z. Pismem procesowym z dnia 23 czerwca 2014 r. Minister Gospodarki uzupełnił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, a ponadto wniósł o odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (względnie oddalenie) skargi P. K. wobec braku istnienia po jego stronie interesu prawnego. Organ wskazał, że z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego [....] z dnia [....] grudnia 2005 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po G. K. (jednej z wnioskodawczyń z wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r.) wynika, iż zmarła ona w dniu [...] września 2005 r., a jej spadkobierczyniami są B. R. i A. K. W konsekwencji, z mocy prawa, w miejsce zmarłej G. K. wstąpiły do postępowania jej córki, zaś ich pełnomocnikowi doręczono zaskarżone postanowienie, jak i je poprzedzające postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. Jednocześnie, zdaniem organu, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, P. K. nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Stronami postępowania zainicjowanego wnioskiem o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. mogą być bowiem wyłącznie te osoby, które wniosek złożyły. Sam fakt, iż osobie przysługuje roszczenie z tytułu bezprawnej nacjonalizacji mienia nie czyni jej automatycznie stroną postępowania odszkodowawczego, wszczętego na wniosek innych uprawnionych. Na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy wypisy aktu notarialnego Rep. A nr [...] oraz aktu notarialnego Rep. A [...] i oświadczył, że P. K. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu jako spadkobierca po ojcu W. K. - stronie postępowania nadzorczego zakończonego w 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Uwzględniając powyższe kryteria kontroli Sąd oddalił skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zwrocie B. R., H. Z., G. K. i A. K. wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie przyznania - w trybie art. 160 k.p.a. - odszkodowania za szkodę powstałą w następstwie wydanego niezgodnie z prawem orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., Nr [...], którego nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. Podstawą zwrotu wniosku (podania) było stwierdzenie przez organ, że w sprawie objętej żądaniem stron właściwy jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 66 § 3 zd. pierwsze k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy sprawa objęta żądaniem strony podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustalił organ, właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, jednakże do dnia 1 września 2004 r., na mocy art. 160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu orzekał (w postępowaniu jednoinstancyjnym) organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Od ww. daty stan ten jednak uległ zmianie, na skutek uchylenia art. 160 k.p.a. przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) - dalej "ustawa nowelizująca". Jak wskazał Minister Gospodarki, ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417(1), i 417(2) normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Jednocześnie, artykuł 5 powołanej ustawy stanowił, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (co nastąpiło 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420(1), art. 420(2) i art. 421 k.c., oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powołany przepis intertemporalny budził w początkowym okresie jego obowiązywania w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym wątpliwości, powstałe na tle interpretacji użytego w nim pojęcia "zdarzeń i stanów prawnych". Wobec istniejących rozbieżności wykładni ww. przepisów, Sąd Najwyższy, w następstwie rozpatrzenia wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podjął w dniu 31 marca 2011 r. w pełnym składzie Izby Cywilnej uchwałę o sygn. akt III CZP/112/10 stwierdzającą, m.in. że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Tym samym w uchwale tej Sąd Najwyższy przesądził, że nie mają w takich sytuacjach zastosowania uregulowania zawarte w § 4 i 5 art. 160 k.p.a., a więc ta część przepisu, która określała tryb dochodzenia roszczeń. Zatem, odszkodowania te od dnia 1 września 2004 r., mimo że ich źródłem jest wadliwa decyzja wydana przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Żadne bowiem racje, leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają - zdaniem Sądu Najwyższego - za dalszym stosowaniem tych unormowań, nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu. Jak podkreślił także Minister, w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie przed sądami powszechnymi. W konsekwencji, nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., skoro wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Wobec czego należy przyjąć, iż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Skoro więc, nie budzi wątpliwości, że sprawa odszkodowania za szkody wyrządzone wydanymi niezgodnie z prawem decyzjami jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 k.p.c., i jako taka, wobec uchylenia z dniem 1 września 2004 r. uregulowania szczególnego jakim był 160 k.p.a., podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. – to wykluczone jest rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym to, że materialnoprawną podstawę roszczeń oraz termin ich przedawnienia oceniać należy przez pryzmat uregulowań zawartych w art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a. W tej sytuacji, nie można - zdaniem Sądu - zarzucić Ministrowi Gospodarki, że orzekając o zwrocie podania, naruszył art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a. i art. 5 ustawy nowelizującej. Organ administracji publicznej nie może bowiem prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę B. R., A. K., T. Z. i B. Z. Jednocześnie, z uwagi na treść przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę P. K. Zgodnie bowiem z tym przepisem legitymacja do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a także prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz niektórym organizacjom społecznym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli między jej sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 144). W rozpoznawanej sprawie nie istnieje żadna norma materialnego prawa administracyjnego, na podstawie której skarżący P. K. ma interes prawny w postępowaniu z wniosku z dnia [...] lipca 2005 r., jak i może wywieść prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie Ministra dotyczy tylko i wyłącznie uprawnień wnioskodawców wniosku z dnia [....] sierpnia 2005 r. (ich następców prawnych). Także okoliczność, że P. K. na podstawie umowy wykonania zapisu (akt notarialny z dnia [...] marca 2005 r., Rep. A nr [...]) przyjął prawa i roszczenia, związane z [...], od matki B. K. (spadkobierczyni po W. K. – stronie postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia nacjonalizacyjnego) – nie czyni go legitymowanym do wniesienia skargi na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.