I SA/Wa 1816/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Gminy Miasta R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w R. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...], podając w uzasadnieniu, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod pas drogowy drogi publicznej ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina Miasto R. nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w R. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że z załączonej do akt dokumentacji geodezyjno - prawnej wynika, że działka nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz M. R.. Osoba ta zmarła [...] kwietnia 1953 r. Jej następcami prawnymi są M. R., R. R., Z. R., T. B., A. R., M. R., M. G., J. R.. Organ podniósł, że teren odpowiadający działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty był pod drogę publiczną ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz.151). Natomiast z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) wynika, że przedmiotowa droga nie została wymieniona w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, dlatego też - zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Organ dodał, że przedłożone do akt sprawy dokumenty, jak też postępowanie wyjaśniające potwierdziły fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną oraz fakt władania tą nieruchomością przez Gminę Miasto R. W dniu 31 grudnia 1998 r. na ww. nieruchomości urządzona była jezdnia asfaltowa, chodnik i zieleniec, co stanowiło elementy pasa drogowego drogi publicznej, której utrzymanie należało - zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - do zarządcy drogi, tj. Prezydenta Miasta R, wykonującego swoje obowiązku przy pomocy Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. Wojewoda stwierdził też, iż działki nr [...] nie stała się własnością Skarbu Państwa, a ponadto nie zachodzą przesłanki do nabycia jej przez Skarb Państwa. Zatem zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. R. podnosząc, że organ niewłaściwie uznał, iż działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną i była w posiadaniu Miasta R. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu nastąpiło, jeśli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Dodał, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła działkę nr [...], stanowiącą współwłasność R. R., Z. R., M. R., A. R., M. R., T. B., M. G. i J. R.. Nieruchomość w tej dacie była zajęta pod drogę publiczną ul. [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 16 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m.in. w województwie katowickim, została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie droga ta nie była wymieniona w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich - w związku z czym na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów - według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. -wynika, że działka [...] oznaczona była jako droga i w całości znajdowała się w granicach pasa drogowego (jezdnia oraz obustronne chodniki oddzielone od jezdni pasem zieleni). Zdaniem organu fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną jest zatem udokumentowany i nie budzi żadnych wątpliwości. Jednakże z materiału dowodowego nie wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. W aktach sprawy znajdują się jedynie oświadczenia Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni, że działka ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, ponieważ znajdowała się tam urządzona jezdnia asfaltowa, chodnik i zieleniec. Organ uznał, że udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia i okoliczności ukazujące na czym ono polega - tymczasem organ pierwszej instancji pominął tę kwestię, a w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających ten fakt. W związku z tym Minister stwierdził, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności udokumentowania kwestii władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto R. wnosząc w całości o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji mogą być usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji, w granicach określonych w przepisie art. 136 kpa. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w znacznej części – udokumentowano dwie przesłanki. Dodała, że oświadczenie Miejskiego Zarządu Dróg w R. jest - zgodnie z art. 75 kpa - dowodem w sprawie. W ocenie skarżącej już z samego oświadczenia wynika fakt władztwa nad nieruchomością, gdyż potwierdza ono, że na przedmiotowej działce w dniu 31 grudnia 1998 r. urządzona była jezdnia asfaltowa, chodnik i zieleniec. Zarządca drogi wykonywał czynności związane, m.in. z remontem i utrzymaniem pasa drogowego, tj. wykonywał roboty konserwacyjne, porządkowe i inne zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym odśnieżanie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister Infrastruktury - uchylając decyzję organu wojewódzkiego - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do treści art. 136 kpa, organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usuniecie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Organ odwoławczy może także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał orzeczenie pierwszoinstancyjne. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawny nr 2, s. 60). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Infrastruktury - podejmując rozstrzygnięcie z dnia 31 sierpnia 2009 r. -przekroczył uprawnienia przyznane mu przepisem art. 138 § 2 kpa, gdyż przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które nakazał w decyzji kasacyjnej, było możliwe do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego. Jednocześnie Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach administracyjnych sprawy. Może on wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn. w sytuacji, gdy organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne. Za taką właśnie wykładnią ww. przepisów przemawia treść art. 15 kpa ustanawiający prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ rozpoznający odwołanie ma obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Zatem jego działanie nie ma charakteru kontrolnego, lecz merytoryczne, równoważne działaniu organu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury, kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...], wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez udokumentowanie kwestii władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Jednakże - zdaniem Sądu - wskazane przez organ centralny okoliczności nie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a jedynie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa - bowiem w przeważającej części postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Wojewodę [...]. Reasumując, w świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę Minister, zgodnie z zasadami postępowania odwoławczego, uzupełni materiał dowodowy poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących fakt sprawowania faktycznego władztwa nad przedmiotową działką (stanowiącą pas drogowy drogi publicznej ulicy [...]) przez Gminę Miasto R. (wykonującą swoje obowiązki wynikające z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Na przykład przez zażądanie dokumentów potwierdzających ponoszenie opłat za oświetlenie ulicy [...], czy też umów lub faktur świadczących o ponoszeniu kosztów utrzymania tej drogi - dotyczących remontów, odśnieżania. Następnie organ odwoławczy dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.