I SA/Wa 1817/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant asystent sędziego Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Z. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1817/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Z. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Z., w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw [...], oraz opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Komisja stwierdziła, że Wojewoda [...] - wskazując na przepis art. 5 ust. l pkt l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - w/w decyzją stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Z. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Od decyzji tej odwołała się C.R. informując w piśmie z dnia 3 czerwca 2004 r. - potraktowanym jako odwołanie - że wraz z innymi, byłymi współwłaścicielami domaga się zwrotu spornej działki. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Komisja ustaliła, iż z pisma Starosty Powiatowego w Z. z dnia 3 czerwca 2004 r., nr [...] wynikało, że aktualnie - w stosunku do działki nr [...] toczy się postępowanie administracyjne o jej zwrot z udziałem odwołującej się, a akta tej sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż stroną postępowania administracyjnego, dotyczącego nabycia prawa własności określonej nieruchomości jest zarówno podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak i podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r. I SA 1868/94, ONSA z 1996 r. nr 3 poz. 116) oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 3 września 1997 r. IIl RN 36/97 (OSNAP z 1998 r. nr 3 poz. 71), w którym stwierdzono, iż w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości należy przede wszystkim rozważyć zasadność wniosku dawnych właścicieli (następców prawnych) o jej zwrot, Komisja uznała, że odwołującej przysługuje w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony. Jednocześnie organ zauważył, że choć w orzecznictwie dotyczącym stwierdzania nabywania przez gminy własności mienia z mocy prawa przyjmuje się -co do zasady - stosowanie ostrzejszych kryteriów uznawania innych, niż Skarb Państwa i gmina uczestników jako stron (posiadanie do danej nieruchomości tytułu prawno rzeczowego), to w rozpatrywanym przypadku - w ocenie składu orzekającego w tej sprawie - ogół wyżej przedstawionych okoliczności wskazuje, że odwołująca, chociaż nie może w niniejszym sporze skutecznie dochodzić zwrotu tej nieruchomości, ma jednak interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, w którym decyduje się o kwestiach własnościowych spornej działki nr [...]. Tym samym ma również przymiot strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Prawo bowiem odwołania się w konkretnej sprawie ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 Kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1993 r. SA/Kr 558/92, ST 1993 r. nr 10 s. 78.) W konsekwencji, zatem przyjęto, że skoro przed podjęciem decyzji komunałizacyjnej przez Wojewodę wymagane było uprzednie sprawdzenie - zarówno istnienia ewentualnych uprawnień byłych właścicieli (i ich następców prawnych) do danego mienia, jak i ściśle z tym związanego jego stanu własnościowego na dzień wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- to należało przyjąć, że decyzja organu I instancji została podjęta bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a tym samym zostały naruszone zasady określone art. 7 i art. 77 kpa. Stwierdzając, że zakres tych okoliczności był szeroki, gdyż wymagał m.in. odczekania do prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o zwrot spornego mienia i jednocześnie wymagane było zachowanie zasady instancyjności postępowania administracyjnego, Komisja uchylając decyzję Wojewody jednocześnie przekazała mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta z kolei stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł Burmistrz Gminy Miasta Z., domagając się uchylenia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W skardze, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przez odmowę stwierdzenia, że przedmiotowa działka z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy i naruszenie przepisów procedury administracyjnej ( art. 127 w związku z art. 28 k.p.a., art. 97 i art. 7 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżący podnosił, że w dacie wejścia w życie cytowanej ustawy przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa czego nie kwestionowała także C.R. a w związku z tym - przy spełnieniu w/w przesłanki - organ miał za zadanie zbadać jedynie, czy przedmiot postępowania komunalizacyjnego, który należał do Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. pozostawał we władaniu Gminy. Brak było przy tym podstaw do twierdzenia, że w niniejszym postępowaniu byłym właścicielom nieruchomości, starającym się o jej zwrot, przysługiwało prawo strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem 27 maja 1990 r. (data wejścia ustawy w życie) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie przepis art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi, że powyższa regulacja nie narusza praw osób trzecich do komunalizaowanego mienia. Problem kto może być traktowany jako strona - w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu komunalizacyjnym był wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednolicie zajął stanowisko, że ponieważ przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego, to stronami takiego postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina, inne zaś podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jako strona, ale tylko jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność ( vide: orzecznictwo powołane w skardze i wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 927/04 ). Orzekając w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił w całości powyższy pogląd. Ponieważ uczestniczka postępowania C.R. nie wykazała, aby w dacie 27 maja 1990 r. posiadała tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowego gruntu (podniosła jedynie fakt, iż wystąpiła obecnie z roszczeniem o jego zwrot, zatem tym samym przyznała, że nie posiada w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prawa własności a dopiero o przyznanie takiego prawa się stara) uznanie jej za stronę postępowania komunalizacyjnego przez organ odwoławczy nie było trafne. Odnosząc się do orzecznictwa, na które powołała się w swym rozstrzygnięciu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, trzeba stwierdzić, że nie dotyczyło ono sytuacji faktycznej takiej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt I SA 1868/94 odnosił się do sytuacji, w której o przyznanie tego samego mienia zabiegały dwa Kościoły odmiennych wyznań przy czym oba postępowania prowadzone były w osobnych, odrębnych od siebie trybach, w których miały zapaść decyzje o charakterze konstytutywnym. Zatem skutek prawny każdej tych decyzji miał dopiero w przyszłości nastąpić i przyznanie nieruchomości jednemu Kościołowi wykluczało jednoczesne przyznanie jej drugiemu. W postępowaniu komunalizacyjnym skutek prawny następuje z mocy prawa, z datą wsteczną w stosunku do daty, w której decyzja orzekająca o komunalizacji stała się ostateczną a ponadto - jak wyżej wspomniano - komunalizacja nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Wyrok natomiast Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. sygn. akt III RN 36/97, opubl. w OSNP 1998/3/71 dotyczył wprawdzie postępowania komunalizacyjnego, ale w sytuacji, gdy decyzja orzekająca o nacjonalizacji mienia, które następnie miało być skomunalizowane, została unieważniona, a zatem fakt ten skutkował podważeniem podstawowej przesłanki warunkującej orzeczenie o komunalizacji tj. ustalenie, że mienie komunalizowane stanowiło poprzednio własność Skarbu Państwa. W sprawie niniejszej materiał dowodowy nie wykazywał, aby została stwierdzona nieważność aktu wywłaszczającego a zatem powyższe orzeczenie nie mogło stanowić oparcia dla poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Komisja - mając na uwadze powyższe treści - winna zatem rozważyć na nowo dopuszczalność wniesienia przez uczestniczkę postępowania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. w kontekście regulacji zawartej w przepisie art. 28 k.p.a. W tych warunkach Sąd uwzględniając skargę - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.