I SA/Wa 1818/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2010 r. sprawy ze skarg M. S. i L. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...], do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności uwłaszczenia gruntu na rzecz Zakładów [...], dokonanego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...]. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienie i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda nie ustosunkował się do szeregu zarzutów wskazujących na naruszenia prawa jakich dopuścił się Prezydent W. w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], co jest niezgodne z art. 6, 7 i 8 Kpa. Takie postępowanie Wojewody świadczy o tym, że organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie zgodności z prawem postanowienia Prezydenta W. W ocenie skarżącego twierdzenie organu, co do tego, że nie jest możliwy zwrot gruntu obciążonego prawem użytkowania wieczystego narusza treść art. 138 ust. 1 ustawy o z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wystarczy bowiem, że Prezydent wyda decyzję o zwrocie nieruchomości, a wówczas prawo użytkowania wygaśnie, w chwili gdy stanie się ostateczna decyzja zwrotowa. Zdaniem skarżącego kwestia legalności decyzji uwłaszczeniowej nie ma istotnego znaczenia dla sprawy zwrotu wywłaszczonego gruntu. W takim przypadku Wojewoda [...] winien wydać decyzję stwierdzającą rozwiązanie utratę prawa użytkowania wieczystego lub zmienić decyzję uwłaszczeniową w ten sposób, aby obecny użytkownik wieczysty utracił swe prawo. W jego ocenie niemożliwym jest bowiem stwierdzenie nieważności całości decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący podał, że Wojewoda [...], powołując się na treść art. 100 § 1 Kpa wezwał strony do wystąpienia z wnioskiem – mającym charakter pułapki prawnej - o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wojewoda pominął jednak treść wyroku SN z dnia [...] maja 1994 r., sygn. akt [...] ([...]), z którego wynika, że to na organie ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym gmina na powrót włada nieruchomością podlegającą zwrotowi. W tej sytuacji Wojewoda winien rozwiązać umowę użytkowania wieczystego co przywróci pełne władanie przez Skarb Państwa gruntem i umożliwi jego zwrot spadkobiercom byłych właścicieli. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] ma prawo ale i obowiązek wystąpienia o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego. Wynika to z tego, że w czasie wydawania decyzji uwłaszczeniowej obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (uggwn). Zgodnie z art. 239 Kc, sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Art. 47 ust. 4 uggwn (obecnie art. 136 ust. 1 i 2 ugn) stwierdza, że nieruchomość wywłaszczona nic może być użyta na cele inne, niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 uggwn, z braku zgody poprzedniego właściciela albo następcy prawnego. Nakłada to na organ administracji obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 uggwn). W świetle powyższego decyzja uwłaszczeniowa Wojewody jest niezgodna z prawem, w zakresie, w którym określa sposób użytkowania gruntu inny, niż podano w decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ Wojewoda nie zwrócił się przed wydaniem swej decyzji do byłych właścicielek z propozycją zwrotu gruntu, mimo że były one stroną w sprawie, gdyż postępowanie to dotyczyło ich interesów prawnych, co naruszało w sposób oczywisty zasadę czynnego udziału stron. Działanie organu administracji oraz Zakładów [...] należało zatem uznać za czynność prawną sprzeczną z zasadami współżycia społecznego. Pomimo prowadzonego postępowania administracyjnego sama umowa użytkowania wieczystego jest stosunkiem cywilno-prawnym. Zatem na mocy art. 58 § 2 oraz art. 5 Kc sprzeczność ta powoduje nieważność czynności prawnej oddania działki w użytkowanie wieczyste i pozbawia tę czynność ochrony prawnej. Ustalenie to nie jest sprzeczne z przepisami uggwn i ugn, ponieważ ustawy te nie określają postępowania w przypadku naruszenia zasad współżycia społecznego. Ustalenie to jest natomiast zgodne z art. 7 uggwn oraz z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa w związku z rażącym naruszeniem art. 6-9 i art. 10 § 1 Kpa. Skarżący zauważył, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1976 r. stwierdza się, że działka będzie w części o powierzchni [...] m2 wykorzystana na strefę ochronną, zaś w pozostałej części na [...]. Decyzja Wojewody określa sposób użytkowania zgodny z decyzją wywłaszczeniową, jednak sposób ten nie jest realizowany, ponieważ na działce nie ma [...]. Działka nie leży też w strefie ochronnej. W takim przypadku umowa użytkowania wieczystego może być rozwiązana dla całej działki na mocy art. 240 Kc. Skarżący uważa, że dodatkowym uzasadnieniem rozwiązania tej umowy może być fakt, że [...] (następca prawny [...]) dopuściła do bezprawnego użytkowania części działki przez osoby trzecie w sposób niezgodny z celami określonymi w decyzji wywłaszczeniowej. Reasumując skarżący wskazał, że decyzja Wojewody o nabyciu z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...](obecnie [...]) prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości jest w części nieważna i pozbawiona ochrony prawnej, zaś w pozostałej części Wojewoda – jako podmiot mający prawo nadzoru nad sposobem wykonywania prawa użytkowania wieczystego - ma prawo i obowiązek wydania decyzji stwierdzającej rozwiązanie prawa przysługującego obecnemu użytkownikowi wieczystemu. W ocenie skarżącego postanowienie o zawieszeniu jest niezgodne z art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa, a podany jako podstawa prawna tego aktu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa został przywołany niezgodnie ze stanem faktycznym. Mając powyższe przepisy na uwadze kompetentny organ powinien zebrać kompletną dokumentację stwierdzającą jaka część powierzchni działki była wykorzystana na cel podany w decyzji wywłaszczeniowej. Na podstawie tej dokumentacji Prezydent będzie mógł podjąć decyzję o zwrocie działki spadkobiercom, zaś Wojewoda będzie mógł podjąć decyzję o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego przysługującego [...]. W zbieraniu takiej dokumentacji nie przeszkadza w żadnym przypadku brak uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji nr [...]. Skarżący zauważył, że postanowienie wzywa strony do wystąpienia o wykonanie całkowicie zbędnej i niewykonaInej czynności. Bezprawnie ogranicza się w ten sposób wybór właściwego trybu postępowania i bezprawnie próbuje się uniemożliwić zwrot działki spadkobiercom byłych właścicielek. Sprawa ważności wymienionej decyzji jest bowiem nieistotna w postępowaniu o zwrot działki, a w istniejącej sytuacji prawnej i materialnej Wojewoda ma prawo i obowiązek wydać nową decyzję na korzyść spadkobierców, niezależnie od tego, czy decyzja uwłaszczeniowa jest ważna, czy nieważna w całości lub w części. Poza tym wezwanie do wystąpienia w terminie 3 miesięcy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. jest niezgodne z wyrokiem Sądu Najwyższego wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł także L. J. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędną interpretację art. 100 § 1 Kpa, polegającą na przyjęciu iż strona ma obowiązek podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do stanu, w którym gmina na powrót włada nieruchomością podlegającą zwrotowi. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego to na organie prowadzącym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym gmina na powrót włada nieruchomością podlegającą zwrotowi (wyrok SN z dnia [...] maja 1994 r., sygn. akt [...]). Fakt, iż skarżący jest osobą na której wniosek toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości i że ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego o wzruszenie decyzji uwłaszczeniowej nie może stanowić o obowiązku wezwania skarżącego do wystąpienia we własnym zakresie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Przerzucenie na skarżącego tego obowiązku nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi nie są uzasadnione. Sąd podziela stanowisko skarżących, co do tego, że w orzecznictwie sądowym (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. o sygn. akt III AZP 24/93) utrwalił się pogląd, iż w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w którym możliwe będzie zrealizowanie roszczenia byłego właściciela bądź jego spadkobierców, musi się bowiem wiązać z odzyskaniem władztwa nad nieruchomością. Nie można jednak zgodzić się z M. S., który twierdzi, że dla możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez znaczenia jest kwestia obciążenia gruntu objętego wnioskiem o zwrot prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Skarżący pomija to, że ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie przez Zakłady [...], z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego m.in. do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...]) wywołuje określone skutki prawnorzeczowe, których organ orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może pominąć. Decyzja ta stanowi bowiem podstawę nabycia prawa użytkowania wieczystego (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), które nie może istnieć na gruncie będącym własnością osoby fizycznej (art. 240 Kc). Wbrew temu co twierdzi M. S. prawo użytkowania wieczystego nie wygasa, gdy stanie się ostateczna decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 138 ugn nie obejmuje swym zakresem prawa użytkowania wieczystego). Uszło uwadze M. S., że decyzja Prezydenta W. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydana w sytuacji, gdy na gruncie istnieje użytkowanie wieczyste byłaby niewykonalna, ponieważ Skarb Państwa nie miałby prawnej możliwości odebrania gruntu od Spółki [...]. Wobec tego nie można zarzucić Prezydentowi W. i Wojewodzie [...] naruszenia art. 6-9 i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w sytuacji gdy organ dostrzegł, że istnieje przeszkoda do zwrotu działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], w postaci użytkowania wieczystego, powstałego z mocy prawa i stwierdzonego w trybie administracyjnym w formie decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje bowiem utrwalony pogląd, co do tego, że kwestia legalności uwłaszczenia ma charakter tzw. "zagadnienia wstępnego", od wyniku którego uzależnione jest rozpatrzenie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wydanie decyzji w tym przedmiocie. Taki stan rzeczy obliguje zaś organ orzekający o zwrocie do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, do czasu wycofania z obrotu prawnego decyzja uwłaszczeniowej (por. wyroki wydane np. w sprawach o sygn. akt [...]), zwłaszcza, że sam skarżący M. S. uważa, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] jest w części obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (str. 4 pkt 3.3 i 3.6 skargi). Nie można zarzucić Prezydentowi W. naruszenia art. 100 § 1 Kpa poprzez to, że organ wezwał strony do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...]. Sąd zauważa, że organ administracji jakim jest w niniejszej sprawie Prezydent W. (art. 4 pkt 9 i 9b1 w zw. z art. 142 ust. 1 ugn) nie może skutecznie zainicjować postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ organ administracji – inaczej niż skarżący - nie jest stroną tego postępowania i nie legitymuje się własnym indywidualnym interesem prawnym w takiej sprawie (art. 28 w zw. z art. 157 § 2 Kpa). Jeżeli by ów organ złożył żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, to wówczas organ wyższego stopnia odmówiłby wszczęcia tego postępowania, ponieważ z wnioskiem wystąpił podmiot nieuprawniony (art. 157 § 3 Kpa). Prezydent W. nie może też wszcząć z urzędu postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 156 Kpa bowiem organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej [art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 Kpa, art. 9a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437) i § 1 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594)]. Prawidłowo więc postąpił Prezydent W. wzywając skarżących do wystąpienia w oznaczonym terminie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Takie działanie organu jest dla skarżących korzystne, ponieważ wniosek strony obliguje Ministra Infrastruktury do uruchomienia postępowania nadzorczego i do załatwienia sprawy w terminach ustawowych, o których mowa w art. 35 Kpa. Gdyby zaś wniosek pochodził od organu administracji jakim jest Prezydent W., to wówczas wniosek ten miałby tylko charakter informacyjny, a Minister Infrastruktury nie był by nim w żaden sposób związany. Co prawda organ – jak słusznie zauważył M. S. – nie sprecyzował, że strona winna wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], w części w jakiej decyzja ta dotyczy nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Oczywistym jest bowiem, że strona winna podjąć działania mające na celu obalenie decyzji uwłaszczeniowej, w części, co do której legitymuje się swym własnym interesem prawnym (art. 28 Kpa). Odnosząc się do zarzutów skargi M. S. Sąd zauważa, że nie mają znaczenia dla sprawy rozważania skarżącego dotyczące rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ponieważ w niniejszej sprawie nie została zawarta umowa cywilnoprawna o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 233 Kc). W tej sprawie użytkowanie wieczyste powstało z mocy samego prawa, a jego powstanie potwierdza ostateczna decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Faktem jest że prawo użytkowania wieczystego powstałe z mocy prawa może być rozwiązane (art. 33 ugn), jednakże – jak wyżej wskazano – Prezydent W. miał obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym, do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej. Sąd zauważa, że przywrócenie władania gruntem przez Skarb Państwa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest - co do zasady – rozwiązaniem szybszym i mniej kosztownym, niż przywrócenie władania gruntem poprzez uzyskanie wyroku sądu powszechnego orzekającego o przedterminowym rozwiązaniu użytkowania wieczystego. Przy czym ocenie sądu powszechnego w tej drugiej sprawie nie podlega to, czy użytkownik wieczysty korzysta w sposób sprzeczny z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (jak uważa M. S.), lecz to, czy użytkownik wieczysty korzysta w sposób sprzeczny ze sposobem korzystania ustalonym w decyzji uwłaszczeniowej. Warto też wskazać, że kwestia legalności decyzji uwłaszczeniowej nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu przez Prezydenta W. (a nie jak twierdzi M. S. przez Wojewodę) z roszczeniem o rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego na drogę sądową. Trzeba jednak wskazać, że decyzja o wystąpieniu przez Prezydenta W. z żądaniem, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ugn jest jego autonomiczną kompetencją i pozostaje poza sferą uprawnień skarżących. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.