I SA/Wa 182/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. ISA/WA 182/07 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2006r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2006r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oraz o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania administracyjnego ustalono i zważono, co następuje: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w tej dacie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2.Wskazał, że część ta o pow. [...] m2 wchodzi aktualnie w skład dzisiejszej działki nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji oraz, że ostateczna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Jednocześnie odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w tej dacie jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Wskazał, że działka ta wchodzi aktualnie w skład dzisiejszej działki nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji podniósł, że spis inwentaryzacyjny mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmujący nieruchomość określoną we wskazanej karcie inwentaryzacyjnej był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Prezydenta Miasta L., ul. [...], w okresie od dnia 23.05.2003r. do dnia I1.06.2003r. Wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego Zakładu Energetycznego [...], Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy znajdowała się ona w zarządzie ww. przedsiębiorstwa na podstawie jednego z dokumentów określonych w treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późno zm.), bądź też została przekazana w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. l tej ustawy przekształciło się w zarząd. W wyniku podjętych czynności organ ustalił, iż na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1977 r. znak: [...] wydanej przez Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w L. Zakładowi Energetycznemu [...] została przekazana w użytkowanie działka nr [...] o pow. [...] m2. Wojewoda [...] wskazał, że z pisma Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] września 2005r. wynika, ze działka ta odpowiada istniejącej na dzień 27 maja 1990 r. działce nr [...] o pow. [...] m2, która z kolei wchodzi w skład aktualnej działki nr [...]. Zatem część aktualnej działki nr [...], odpowiadająca na dzień 27 maja 1990 r. działce nr [...] od 1977 r. znajdowała się w użytkowaniu Zakładu Energetycznego [...], a użytkowanie to na mocy art. 87 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z mocy prawa przekształciło się w zarząd. Organ administracji państwowej przyjął, iż część nieruchomości opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] odpowiadająca istniejącej na dzień 27 maja 1990 r. działce nr [...] znajdowała się w tej dacie w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a zatem nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, czyli nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek określonych w art. 5 ust. l pkt l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w związku z czym nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością Gminy Miasto L.. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że część przedmiotowej nieruchomości (dokładnie część o powierzchni [...] m2, która w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład działki nr [...] o pow. [...] m2) oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] nie znajdowała się w dacie "komunalizacji" z mocy prawa w zarządzie ww. przedsiębiorstwa, a zatem należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu przepisu art. 5 ust. l pkt l powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ( ... ). W konsekwencji ta część przedmiotowej nieruchomości spełniła przesłanki określone we wskazanym przepisie, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia o zasiedzeniu z dniem [...] września 1960 r. sygn. akt Ns. [...] [...] oraz jak wzmiankowano wcześniej, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W tej sytuacji stała się mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własnością Gminy L.. Organ wskazał, że przedmiot postępowania komunalizacyjnego powinien być określony w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ( ... ), ze szczególnym uwzględnieniem jej ewidencyjnego oznaczenia. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną częścią niniejszej decyzji, ujęta jest nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie z uwagą zamieszczoną w tej karcie działka nr [...] o powierzchni [...] m2 odpowiadała na dzień 27 maja 1990 r działce nr [...] o powierzchni [...] m2. Jak jednak wynika z archiwalnego wypisu z rejestru ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. ww. działka stanowiła również część działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Zapis ten przesądza, że nieruchomość objęta kartą inwentaryzacyjną powstała po wejściu w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (. .. ) z połączenia działek nr [...] i części działki nr [...]. Organ podniósł, iż oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie istniała. W tym dniu istniała inna nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] o zupełnie innych granicach i powierzchni. W tej sytuacji Gmina Miasto L. została wezwana do sporządzenia właściwej dokumentacji inwentaryzacyjnej zawierającej dane o stanie faktycznym, prawnym i ewidencyjnym nieruchomości istniejącym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (. .. ). Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Gmina Miasto L. odmówiła sporządzenia takiej dokumentacji i jednocześnie wniosła o wydanie decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wskazał, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych, a mianowicie: należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie które zamierzało się skomunalizować winno było stanowić wówczas własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że z wpisów ujętych w księdze wieczystej nr [...], w powiązaniu z treścią wypisów z rejestru gruntów oraz decyzji Rejonowego Zarządu Terenami w L. z dnia [...] marca 1977 roku nr [...] (k-16), wynika że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. obie wymienione w decyzji Wojewody działki nr [...] i nr [...] stanowiły własność Skarbu Państwa, oraz że działka nr [...] była w prawidłowo ustanowionym zarządzie Zakładu Energetycznego [...]. Organ odwoławczy podniósł, że przy podejmowaniu decyzji komunalizacyjnych organy administracji są związane tego rodzaju wpisami oraz nie są właściwe do dokonywania zmian tych wpisów, a o tym czy dana decyzja komunalizacyjna może stanowić podstawę odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej czy też nie, ocenia i rozstrzyga właściwy sąd powszechny w postępowaniu wieczysto- księgowym a nie inne organy. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006r. Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto L.. Wnosiła o uchylenie tej decyzji w całości i zobowiązanie organu do geodezyjnego oznaczenia skomunalizowanej części nieruchomości lub o uzupełnienie treści decyzji poprzez wskazanie udziału [...], stanowiącego z mocy prawa własność gminy Miasto L.. Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje ustaleń organów I i II instancji podjętych w kwestii komunalizacji nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obr. geod. [...], uregulowanej w KW [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Podniosła, że w przedmiotowej sprawie problemem jest fakt, że nie określono, jakiej części nieruchomości dotyczy komunalizacja, a w stosunku do jakiej części nastąpiła odmowa potwierdzenia prawa własności gminy Miasto L.. Wskazanie w rozstrzygnięciu tylko powierzchni, równej [...] m2, stanowiącej cześć działki nr [...], bez precyzyjnego (geodezyjnego) jej określenia, uniemożliwi ujawnienie prawa własności gminy Miasto L. w księdze wieczystej KW [...]. Skarżąca podniosła, że organy administracji publicznej nie mogą dowolnie wykorzystywać zebranych w sprawie informacji dotyczących oznaczeń nieruchomości (wcześniej występujących w określonych datach), lecz są zobowiązane podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o aktualnie obowiązujący stan faktyczny i prawny. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, a także nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Badając w tym kontekście sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją, naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji w tym zakresie. Powołana ustawa z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych art. 17 nałożyła na gminy obowiązek sporządzania inwentaryzacji mienia ogólnonarodowego podlegającego komunalizacji z mocy samego prawa. Komisje inwentaryzacyjne powołane przez rady gmin miały obowiązek dokonać inwentaryzacji mienia w sposób wskazany w uchwale Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235). Inwentaryzacja miała dotyczyć mienia ogólnonarodowego, które z mocy prawa stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy własnością gmin, co wynika z postanowień ustawy z dnia 10 maja 1990r. oraz wskazanej uchwały. Inwentaryzacja mienia stanowiącego nieruchomość powinna być sporządzona według stanu na dzień, z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia prawa własności tego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę tj. na dzień 27 maja 1990r. Inwentaryzacja sporządzona przez gminy stanowi następnie podstawowy materiał dowodowy w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym przez wojewodę w oparciu o art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy. W sprawie niniejszej Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w tej dacie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2.Wskazał, że część ta o pow. [...] m2 wchodzi aktualnie w skład dzisiejszej działki nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Urząd Miasta L. wystąpił w dniu [...] lipca 2003r. do Wojewody [...] z wnioskiem wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę L. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr. [...] o pow. [...] mtr. kw. ujawnionej w księdze wieczystej Kw [...]. Z dokumentacji załączonej do wniosku wynika, że w dacie komunalizacji z mocy prawa tj. 27 maja 1990r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie istniała. W tym dniu istniała inna nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] o zupełnie innych granicach i powierzchni. Tak więc postępowanie komunalizacyjne toczące się z wniosku Urzędu Miasta L. przez Wojewodą [...] dotyczyło ściśle określonej i oznaczonej nieruchomości (a nie części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]), z tym, że nieruchomość ta stanowiąca część działki nr [...] nie istniała w sensie prawnym i faktycznym w dacie komunalizacji tj w dniu 27 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie dotyczącym komunalizacji mienia ogólnonarodowego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. prezentuje stanowisko, że komunalizacja w tym trybie dotyczy mienia ogólnonarodowego według stanu faktycznego i prawnego w dacie komunalizacji tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany dotyczące nieruchomości jakie nastąpiły po dniu 27 maja 1990r. nie mają znaczenia prawnego dla jej komunalizacji w trybie wzmiankowanego art. 5 ust. 1, decydujące bowiem znaczenie ma tu stan faktyczny i prawny nieruchomości z datą wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990r., gdyż nieruchomość ta w ówczesnym stanie stała się mieniem właściwej gminy, a decyzja deklaratoryjna Wojewody jedynie okoliczność tę potwierdza. W sytuacji, gdy komunalizacji podlega część nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, bo tylko do tej części gmina wykazała w dokumentacji inwentaryzacyjnej, że należała ona w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to mogłoby to mieć miejsce tylko w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dniu 27 maja 1990r. Decyzja Wojewody potwierdzająca przejście w tym zakresie własność mienia na gminę wyraźnie musiałaby wskazywać, że komunalizacji podlega część nieruchomości w granicach oznaczonych na mapie wykonanej na kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do spisu inwentaryzacyjnego ( uchwała Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 1990r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego część IV instrukcje w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji...pkt.1 ppkt 3). Decyzja ta rozstrzygałaby jednocześnie o podziale nieruchomości, z której pochodzi część podlegająca komunalizacji z mocy prawa. W świetle powyższego należy mieć na uwadze, że decyzja jest nieprawidłowa, gdyż nie zawiera prawidłowego określenia działki gruntu będącej przedmiotem komunalizacji. Narusza art. 5 ust. l pkt l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz w pkt. 1 ppkt 3 część IV uchwały Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235). Tak, więc brak prawidłowego określenia mienia skomunalizowanego jest przyczyną uchylenia decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia w zakresie wskazanym przez Sąd i z tego względu obie decyzje należało uchylić. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.