I SA/Wa 182/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego G.S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 25 listopada 2021 r., nr DN.gn.625.150.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 18 października 2021 r., nr WS-III.7515.2.74.2021.RW, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że pismem z 15 września 2021 r. (doręczonym 17 września 2021 r.) [...] zwrócił się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 19 maja 1959 r., nr L.RLU-VG/108/59 oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 2 grudnia 1954 r., nr LR. IV/12/46/54 dotyczących przejęcia na własność państwa nieruchomości położonych we wsi [...], w części stanowiącej własność [...]. Postanowieniem z 18 października 2021 r. Wojewoda Małopolski odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody. Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym, właściwy organ może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) jedynie wtedy, gdy występuje niedopuszczalność tego postępowania z przyczyn przedmiotowych, np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb lub z przyczyn podmiotowych, np. żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną. Organ podał, że jak wynika z akt sprawy wniosek [...] z 15 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 2 grudnia 1954 r. oraz z 19 maja 1959 r. wpłynął do Wojewody 17 września 2021 r. i od tego dnia określony zostać może moment ewentualnego wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Minister wskazał, że od 16 września 2021 r. obowiązuje przepis art. 158 § 3 kpa wprowadzony ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 30 lat. W aktach sprawy nie ma informacji o dacie ogłoszenia wskazanych orzeczeń, przyjąć jednak trzeba, że najpóźniej zostały one ogłoszone odpowiednio w czerwcu 1959 r. i z końcem grudnia 1954 r. Od czasu ogłoszenia tych orzeczeń upłynęło więc ponad 60 lat. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 listopada 2021 r., złożył [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 kpa, poprzez odmowę wszczęcia postępowania dotyczącego wniosku z 15 września 2021 r., podczas gdy takie postępowanie było w tym dniu dopuszczalne i powinno zostać merytorycznie wszczęte i następnie ewentualnie umorzone na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, 2. art. 158 § 3 w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 19 maja 1959 r. i 2 grudnia 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...] upłynęło ponad 30 lat i w związku z tym nie można wszcząć postępowania, w sytuacji gdy organy nie ustaliły daty ogłoszenia tych orzeczeń w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tych orzeczeń był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi podnosząc, m.in. że skarżący został pozbawiony bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody jakiej doznał w przeszłości jego poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie własności nieruchomości . Zarzucił, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny także z art. 77 ust. 2 Konstytucji, gdyż zamyka skarżącemu możliwość domagania się na drodze sądowej odszkodowania za utratę przez jego poprzednika prawnego własności nieruchomości. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony bezpośredniego do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. i niestosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało wnioskiem, który wpłynął do organu 17 września 2021 r. (art. 61 § 3 kpa). Prawidłowo także wskazał Minister, że od 16 września 2021 r. obowiązuje przepis art. 158 § 3 kpa wprowadzony ustawą zmieniającą z 11 sierpnia 2021 r. Zgodnie z jego treścią nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 30 lat. Przepis ten, jako przesłankę odmowy wszczęcia postępowania, ustanowił dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie poczyniły najmniejszych starań w kierunku pozyskania dokumentów świadczących o doręczeniu lub ogłoszeniu kwestionowanych przez skarżącego orzeczeń. Zważyć należy, że na załączonych przez pełnomocnika skarżącego kserokopiach orzeczeń nie ma adnotacji o ich ostateczności, ani o ogłoszeniu. Organ odwoławczy nie wykazał na jakiej podstawie przyjął, że ogłoszenia miały miejsce, a tym bardziej, że dokonano ich najpóźniej w czerwcu 1959 r. i w końcu grudnia 1954 r. Niewątpliwie upływ czasu od wydania orzeczeń znacznie utrudnia pozyskanie stosownych dowodów doręczenia, czy też ogłoszenia, jednakże co istotne, organy obydwu instancji nie podjęły w tych kwestiach żadnych czynności. Należy podkreślić, że art. 158 § 3 kpa nie zwalnia organów z obowiązku ustalenia daty doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia ze względu na upływ czasu od jego wydania. Wprawdzie w niektórych przypadkach wykazanie daty doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia może być bardzo utrudnione, właśnie z uwagi na znaczny upływ czasu, to jednakże nie może to usprawiedliwiać braku działań organów i dowolnego zakładania z góry, że ustalenie przesłanek zastosowania art. 158 § 3 kpa jest niemożliwe. Podnieść należy, że kwestionowane przez skarżącego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 2 grudnia 1954 r. oraz z 19 maja 1959 r. zostały wydane na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318), a orzeczenie z 19 maja 1959 r. także na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłasza je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone. Zgodnie z § 5 rozporządzenia za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Natomiast stosownie do wydanego na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomosci jest nieznany (Dz. U Nr 45, poz. 416) orzeczenie należało ogłosić, m.in. w dzienniku wojewódzkim, a za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty następujący po dniu wydania dziennika wojewódzkiego (§ 2). Nie sposób więc przyjąć, że datą ogłoszenia kwestionowanych orzeczeń jest odpowiednio: czerwiec 1959 r. i grudzień 1954 r., skoro nie wiadomo, kiedy ukazały się dzienniki urzędowe. Jak wyżej zaznaczono organy nie podjęły próby pozyskania informacji o publikacji dzienników urzędowych, np. zwracając się do archiwów państwowych, archiwów województwa, starostw, czy innych organów lub urzędów. Wobec powyższego uznać należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 158 § 3 kpa z przyczyn wyżej omówionych. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie Wojewody naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., wskazać należy, że nie był on w niniejszej sprawie stosowany. Jednakże ubocznie wyjaśnić trzeba, że ustawa z 11 sierpnia 2021 r. wq qw art. 1 pkt 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa dodała do art. 158 również § 3 (którego treść została wyżej powołana). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy umarza się z mocy prawa. Wskazane terminy oznaczają, że po ich upływie nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowanie wszczęte powinno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją. Trybunał uznał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.