I SA/Wa 1820/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa – Prezydenta [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Skarbowi Państwa – Prezydentowi [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Skarb Państwa – Prezydent [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydanej w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: ppsa). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są w CBOSA). Natomiast jak stanowi art. 64b § 1 tego aktu do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie Prezydent [...], działając w imieniu Skarbu Państwa, zakwestionował orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym ten ostatni organ uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Prezydenta [...], odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę wniósł Zzatem podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji. W związku z tym należy wskazać, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W uchwale z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Ponadto wskazać należy, że w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1555/04 przyjął, że "skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego, by uczestniczył raz jako organ wydający akt, a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany". W takich przypadkach po prostu nie ma przymiotu strony i dlatego jego skarga kierowana do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu. Takie stanowisko zawarte jest również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2019 r. sygn. akt II GKS 2016/18. W niniejszej sprawie Prezydent [...], działając jako organ I instancji, odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości, a następnie - reprezentując Skarb Państwa - wniósł sprzeciw od orzeczenia, uchylającego jego własne uprzednio wydane rozstrzygnięcie. Skoro zatem Prezydent [...] w niniejszej sprawie korzystał z przysługującego mu imperium i rozstrzygnął sprawę w I instancji, to następnie nie mógł wnieść sprzeciwu od decyzji organu II instancji wydanej w tym postępowaniu. Nie może bowiem zaistnieć sytuacja, w której organ uczestniczył w postępowaniu jako organ wydający akt, a następnie jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. Podjęcie więc rozstrzygnięcia przez Prezydenta [...] w I instancji, powoduje brak legitymacji procesowej tego podmiotu do wniesienia sprzeciwu. W tych okolicznościach, podzielając zaprezentowane powyżej stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. art. 64b § 1 P.p.s.a. odrzucił sprzeciw. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia znalazło swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.