I SA/Wa 1820/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. i E. J. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej (pkt 1), przyznającej odszkodowanie na rzecz J. J. i E. J. (pkt 2) oraz zobowiązującej Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], jedn. ewid. [...], decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy [...] w ramach nowego przebiegu [...]-Etap I, odcinek od skrzyżowania z [...] do km [...] wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...]. Budowa skrzyżowania [...] z drogą powiatową nr [...] oraz budowa i przebudowa niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowościach [...] i [...], w gminie [...], w powiecie [...], w województwie [...]". Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. orzekł o ustaleniu ww. odszkodowania na rzecz J. J. i E. J. oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja z [...] lutego 2019 r. stanie się ostateczna. J. J. i E. J. pismem z [...] września 2019 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2019 r., w części obejmującej pkt 3, tj. w zakresie zobowiązania Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działającego w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Wnioskodawcy zarzucili organowi I instancji wydanie decyzji, w części obejmującej pkt 3, bez podstawy prawnej, z uwagi na brak przepisu prawa materialnego dającego możliwość wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej - ustalającej kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i budynek mieszkalny od uprzedniego uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto zarzucono wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), a podejmując rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej, w sposób nieznany ustawie wywierają skutek społeczno-gospodarczy, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Minister Rozwoju rozpoznając sprawę przytoczył przepisy kpa, zasady dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, w tym stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zasadnym było wszczęcie przez organ nadzorczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności co do całości rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Rozpatrzenie wniosku we wskazanym w nim zakresie spowodowałaby, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. stałaby się niewykonalna w pozostałej części dotyczącej pkt 1 i 2 decyzji. Powyższe doprowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostałaby część decyzji określająca wysokość odszkodowania, bez jednoczesnego wskazania terminu i podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty. Minister Rozwoju zaznaczył, że kontrolowana decyzja w zaskarżonej części nie jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a tym samym nie zaistniała okoliczność obligująca organ do stwierdzenia jej nieważności na podstawie ww. przepisu. Ponadto, dokonując analizy w zaskarżonej części ww. decyzji w aspekcie ewentualnego wystąpienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, organ nadzoru stwierdził, że ww. rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jego nieważności. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) - dalej specustawa drogowa, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej ugn, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Z kolei zgodnie z art. 132 ust. 1 i ust. 1a ugn zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W konsekwencji obowiązek zapłaty odszkodowania nie może powstać przed nabraniem waloru ostateczności przez decyzję, na mocy której doszło do przejęcia nieruchomości, ale też przez decyzję o ustaleniu odszkodowania. W przeciwnym razie odszkodowanie zostałoby wypłacone, mimo że szkoda - przejęcie nieruchomości - jeszcze nie powstała, ponieważ, co do zasady, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak każda decyzja administracyjna, rodzi skutki prawne dopiero wtedy, gdy jest ostateczna i dopiero wtedy zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Zobowiązanie do wypłaty odszkodowania przed nabraniem waloru ostateczności przez decyzję o ustaleniu odszkodowania powodowałoby, że - co prawda - zaistniała faktyczna podstawa wypłaty odszkodowania - przejęcie nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji o realizacji inwestycji, to jednak wypłata odszkodowania może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o jego ustaleniu. Przepisy prawa nie przewidują wypłaty odszkodowania z mocy prawa, gdy dojdzie do przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Minister podkreślił, że mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ugn, zwłaszcza art. 132 ust. 1a ugn w powiązaniu z ust. 1 ugn, na gruncie specustawy drogowej, dopiero łączne uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji i decyzję o ustaleniu odszkodowania, stwarza stan prawny, w którym świadczenie może zostać spełnione. Wypłata odszkodowania, mimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o jego ustaleniu, nie może bowiem nastąpić przed datą przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, które następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Zatem wbrew stanowisku skarżących poddana kontroli decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, bowiem istnieje norma prawa materialnego, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym, która pozwala przyjąć, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Minister zaznaczył, że analiza treści zarzutów zawartych we wniosku wskazuje, że skarżący w istocie domagają się od organu nadzorczego, przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności dokonania "prawidłowej" wykładni przepisów i następnie porównania ich z "błędnymi" ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co z kolei powinno doprowadzić do wniosku, że kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa. Organ przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat dominuje linia, zgodnie, z którą jedną z przesłanek rażącego naruszenia prawa jest okoliczność, iż naruszony przepis nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie potrzeba dla ustalenia jego znaczenia posługiwać się innymi, poza wykładnią językową, metodami wykładni. Zatem odmienna, od oczekiwanej przez stronę skarżącą, wykładnia i dokonana subsumcja obowiązujących przepisów ustawowych nie może stanowić o wydaniu przez organ decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Minister wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy zatem do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Organ przytaczając ponadto stosowne stanowisko doktryny podkreślił, że nie podziela stanowiska wnioskodawców, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przejawiającym się w wykreowaniu skutków społeczno-gospodarczych, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem Ministra z przeprowadzonego postępowania nadzorczego wynika, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z [...] czerwca 2019 r. nie uzyskała waloru ostateczności, a zatem prawidłowo organ I instancji w pkt 3 tej decyzji zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] lutego 2019 r. stanie się ostateczna. Tym samym decyzja z [...] czerwca 2019 r. określająca termin wypłaty odszkodowania na 14 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, nie została wydana bez podstawy prawnej ani nie narusza prawa w sposób rażący, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności ww. decyzji w tej części. J. J. i E. J. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: • art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 132 ust. 1a ugn wobec jego niezastosowania, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności, w części - pkt 3 decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., w sytuacji gdy wskazanie przez organ terminu wypłaty odszkodowania, innego aniżeli wprost nakazuje przepis prawa materialnego, stanowi rażące naruszenie prawa; • art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności w pkt 3 decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wobec błędnego przyjęcia, że ww. decyzja w pozostałej części stałaby się niewykonalna, podczas gdy zobowiązany oraz termin wypłaty jest wskazany jednoznacznie w przepisach prawa i uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. w części dotyczącej jej pkt 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, wobec czego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. nr [...], mocą której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej, przyznającej odszkodowanie na rzecz J. J. i E. J. oraz zobowiązującej Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne oraz oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. Z punktu widzenia rozpoznania niniejszej sprawy istotnym jest, że podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania odszkodowawczego za grunt przejęty pod drogę w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) jest uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wzajemna relacja tych decyzji. Z analizy przepisów wskazanej ustawy wynika, że w pierwszej kolejności właściwy organ wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W następstwie powyższego nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ). Dopiero wówczas organ, który wydal decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, wydaje decyzję ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (art. 12 ust. 4a ). Następstwo czasowe wynika z użycia w art. 12 ust. 4a czasu przeszłego ("wydał"). Jeszcze wyraźniej stanowi o tym przepis art. 12 ust. 4b, według którego, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Tym samym uznać należy, że warunkiem ustalenia wysokości odszkodowania jest uprzednie uostatecznienie się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Konsekwencją tego zezwolenia jest bowiem przejście własności danej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego, które jest warunkiem sine qua non powstania obowiązku odszkodowawczego. W przeciwnym razie brak byłoby podstaw do wypłaty rekompensaty na rzecz właściciela nieruchomości zajętej pod drogę. W tym sensie decyzja odszkodowawcza ma charakter następczy i wynika z decyzji uprzedniej , jest decyzją pochodną, gdyż organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Taki właśnie związek zachodzi między decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a decyzją o ustaleniu odszkodowania. Wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania nie jest możliwe bez wydania decyzji o zezwoleniu. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Art. 132 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. stanowi, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Sąd podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wzajemna relacja wskazanych rozwiązań ustawowych prowadzi do oceny, iż obowiązek zapłaty odszkodowania powstaje po uostatecznieniu się zarówno decyzji, na mocy której doszło do przejęcia nieruchomości jak i decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ma rację organ, że odmienna interpretacja oznaczałaby zaakceptowanie poglądu o dopuszczalności wypłaty odszkodowania przed powstaniem szkody w postaci przejęcia nieruchomości tj. zanim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Mając zatem na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n., zwłaszcza art. 132 ust. 1a u.g.n. w powiązaniu z ust. 1 u.g.n., należy dojść do przekonania, że na gruncie specustawy drogowej, dopiero łączne uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji i decyzję o ustaleniu odszkodowania, stwarza stan prawny, w którym świadczenie może zostać spełnione. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie gdyż brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Skoro decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z [...] czerwca 2019 r. nie była ostateczna to organ odszkodowawczy zasadnie zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody o zezwoleniu stanie się ostateczna. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wniesiona skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).