I SA/Wa 1821/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [....] września 2009 r. nr [....] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [....] lipca 2007 r., nr [....] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....], po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. małżonków S. decyzją z dnia [....] września 2009 r. nr [....] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [....] z dnia [....] lipca 2007 r. nr [....]w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta [....] decyzją z dnia [....] lipca 2007 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [....] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości i zobowiązał do jej zapłaty K. i Z. małżonków S. Organ pierwszej instancji wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia [....] lipca 2004 r. nr [....] zatwierdzony został podział nieruchomości, stanowiącej własność K. i Z. małżonków S., położonej w O. przy ul. [....] oznaczonej numerem geodezyjnym [....] na [....] nowoutworzonych działek gruntu, z czego [....] przeznaczone zostały pod drogi publiczne oraz jedna pod drogą wewnętrzną. Jak wykazał operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę dokonanie podziału nieruchomości spowodowało wzrost jej wartości o [....] zł. Strony po zapoznaniu się z dokumentacją wniosły zastrzeżenia, co do których wyjaśnień udzielił rzeczoznawca majątkowy. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę [....] zł, stanowiącą [....]różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a jej wartością po podziale (zgodnie ze stawką przyjętą uchwałą Rady Miasta w O. z dnia [....] lutego 2006 r.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i Z. S. W odwołaniu zarzucili decyzji m.in. niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak odniesienia się przez organ do ich wniosków zawartych w piśmie z dnia 5 czerwca 2007 r., doręczenie udzielonej przez rzeczoznawcę odpowiedzi dopiero wraz z decyzją, niewyjaśnienie zarzutów dotyczących prawidłowości decyzji z dnia [....] lipca 2004 r. zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości oraz brak uwzględnienia upływu 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, co uniemożliwia wymierzenie opłaty adiacenckiej. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania Burmistrzowi Miasta [....]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [....] września 2009 r. nr [....] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [....] z dnia [....] lipca 2007 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, iż pierwszą przesłanką do obciążenia przedmiotową opłatą właścicieli gruntu (władających nieruchomością w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna) jest dokonanie jego podziału przy jednoczesnym braku upływu 3 letniego terminu od uprawomocnienia się decyzji podziałowej. Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza Miasta [....] z dnia [....] lipca 2004 r. zatwierdzająca podział nieruchomości nr [....] stała się ostateczna z dniem [....] sierpnia 2004 r., a zatem [....] termin do ustalenia opłaty adiacenckiej upływał 10 sierpnia 2007 r. Kolegium powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, uznało, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat, lecz musi zostać wydana w pierwszej instancji w tym terminie (por. wyroki WSA z dnia: 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/W a 1404/06, z 15 czerwca 2007 r., sygn. akt 1 SA/W a 146/07, z 11 września 2006 r., sygn. akt I SA/W a 895/06). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji kwestionowaną decyzję ustalającą opłatę adiacencką wydał w dniu [....] lipca 2007 r. Decyzja ta została doręczona zastępczo, w trybie art. 44 k.p.a., w dniu [....] lipca 2007 r. tj., z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Mając powyższe na uwadze, Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżących co do upływu okresu, o którym mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, i konieczności umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie. Kolegium wskazało, iż drugą z obligatoryjnych przesłanek, określonych w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest wzrost wartości nieruchomości związany z jej podziałem. W ocenie Kolegium, ustalona w oparciu o załączony do akt sprawy operat szacunkowy wartość nieruchomości nr [....] jak i nieruchomości gruntowych powstałych w wyniku jej podziału jest prawidłowa. Operat spełnia bowiem wymogi określone zarówno w ustawie - w części dotyczącej zasad określania wartości nieruchomości (rozdział 1 działu IV) jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż w stosunku do wartości nieruchomości przed podziałem ( [.....] zł) i po jej podziale ([....] zł) nastąpił jej wzrost o [....] zł. Zatem zaistniała druga z przesłanek pozwalająca organowi pierwszej instancji ustalenie opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazało, iż w odniesieniu do kolejnego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej, uregulowanego w art. 98 a ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami (przepis dodany z dniem 22 października 2007 r.), rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. uchwale Rady Miasta w [....] z dnia [....] lutego 2006 r. (na tę nieprawidłowość wskazywał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1361/06). W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała bowiem uchwała Rady Miasta w [.....] z dnia [....] marca 2002 r. Nr [....] 2002 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, która ustalała, tożsamą z przyjętą przez organ pierwszej instancji, stawkę opłaty, w wysokości [....] różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed jej podziałem, a wartością nieruchomości po podziale. W ocenie Kolegium jednak uchybienie powyższe nie miało wpływu na prawidłowość decyzji. Mając na względzie przytoczone okoliczności Kolegium uznało, iż wystąpiły, określone w art. 98 a ustawy, przesłanki do ustalenia i pobrania od właścicieli opłaty adiacenckiej, której wysokość organ ustalił na [....] wzrostu wartości nieruchomości tj. kwotę [....] zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium nie podzieliło ich zasadności. W ocenie Kolegium bowiem organ pierwszej instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, wystąpił do biegłego rzeczoznawcy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień celem dokładnego wyjaśnienia sprawy i przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie wziął pod uwagę argumenty przedstawiane przez strony, co wynika z uzasadnienia decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej organ nie dokonuje oceny prawidłowości decyzji z dnia [....] lipca 2004 r. zatwierdzającej podział nieruchomości nr [....]. Wskazana decyzja stała się ostateczna i jako taka korzysta z ochrony jej trwałości w obrocie prawnym. Kolegium uznało również za błędne stanowisko odwołujących się co do dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie o braku możliwości zastosowania przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. K. i Z. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [....] września 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zarzucili jej naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce, brak uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego ich uwag do operatu szacunkowego oraz brak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, co pozbawiło ich uprawnień wynikających z art. 9 i art.10 k.p.a. W odniesieniu do operatu szacunkowego skarżący wskazywali na zbyt małą liczbę transakcji porównawczych przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego oraz brak kryteriów opisujących poszczególne cechy rynkowe nieruchomości, co powoduje dowolną i zbyt swobodną możliwość manipulowania zakresem kwotowym tych cech. Dodatkowo skarżący podnieśli, że stanowisko rzeczoznawcy majątkowego odnoszące się do ich uwag do operatu szacunkowego uzyskali dopiero wraz z doręczeniem im decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący podnieśli kwestię upływu 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż [....] różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie [....] lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1 a). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 odnoszące się do określenia daty, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna i w której został dotrzymany termin zakreślony tym przepisem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca dał organowi administracji trzy lata na ostateczne załatwienie sprawy w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem. Taki okres na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie został uznany za wystarczający już przez Trybunał Konstytucyjny. Mając na uwadze istotę opłaty adiacenckiej związanej z podziałem Sąd stwierdził, że w normalnym toku postępowania, przy zachowaniu zasad ogólnych k.p.a. okres ten jest zupełnie wystarczający na ustalenie opłaty. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności (obrót nieruchomościami, zmiany cen itd.), zaś ustalenie kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna wynika wprost z akt sprawy o podział nieruchomości. W takiej sytuacji nie ma żadnej przeszkody, aby, gdy tylko decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wszcząć postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydaje ten sam organ - wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 96 ust. 1, art. 98a ust. 1). Organ ten zatem posiada wszelką dokumentację, konieczną do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty, a w postępowaniu tym ma uzyskać tylko ocenę rzeczoznawcy co do wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem. Trzyletni termin zakreślony w art. 98a ust. 1 ustawy wydaje się być wystarczający do zakończenia sprawy nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w sądowoadministracyjnym, jeżeli organ nie będzie wyczekiwał do ostatniej chwili, lecz, mając rozeznanie na rynku nieruchomości i wiedząc o podziale nieruchomości, rozpocznie postępowanie, gdy tylko decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Przy czym, mimo że w art. 98a ustawy użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, iż jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata). Termin, do upływu którego miało nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, to termin prawa materialnego. Taki charakter terminu oznacza, że po jego upływie nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego on dotyczy. Mając zatem na względzie brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy należy uznać, iż ustalenie opłaty adiacenckiej, o której w nim mowa powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, stanowisko organów orzekajacych, iż dla zachowania terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy wystarczy wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, należy uznać za błędne. Decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna w dniu 10 sierpnia 2004 r., a zatem trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy, upływał w tej sprawie 10 sierpnia 2007 r. Ostateczna decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej - zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. - została skarżącym K. i Z. S. doręczona dnia [....] września 2009 r. Stąd też ostateczne ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po upływie terminu przedawnienia. Wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego przez zaskarżone decyzje Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.