I SA/Wa 1821/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] stwierdzającej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) – dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające (...), nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Miasto P. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], działka nr [...], o powierzchni [...] m² zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej udziału 5/6 części nieruchomości położonej w P. przy [...] wystąpiła B. P., która podniosła, że w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa był wpisany w księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości w udziale wynoszącym 5/6 części, w tym 1/6 nabył na podstawie spadkobrania po J. G., 1/6 po A. G. i ½ po S. W., po której spadkobranie potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 1982 r. Postanowieniem z dnia [...] września 1984 r. ten sam Sąd stwierdził nabycie spadku po S. W. przez jej dzieci: T. D. i A. W. Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. uchylił postanowienie z dnia [...] maja 1982 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W. i jednocześnie utrzymał w mocy prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W. przez jej dzieci wydane w dniu [...] września 1984 r. Zdaniem organu uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 1982 r. o nabyciu spadku po S. W. przez Skarb Państwa oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie spełniała przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Z tej przyczyny organ uznał, że decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała art. 5 ust 1, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze. zm.,) zwana dalej Kpa. Jednocześnie organ wyjaśnił, że rozstrzygając przedmiotową sprawę orzekł wyłącznie kasacyjnie, wykraczając poza wniosek B. P., dotyczący 5/6 części nieruchomości, bowiem nadal otwarta jest kwestia wyliczenia udziałów przypadających poszczególnym właścicielom nieruchomości. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Prezydent Miasta P. wskazując, że w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej tj. w dniu [...] grudnia 1991 r. w obiegu prawnym pozostawały dwa postanowienia o nabyciu spadku po S. W., co stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r., którym organ jest związany, w sprawie ze skargi T. D. o wznowienie postępowania, którym Sąd uchylił prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W. z dnia [...] maja 1982 r. i jednocześnie utrzymał w mocy prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W. wydane w dniu [...] września 1984 r. Wyjaśnił, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty, a wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody [...] dotknięta wadą nieważności wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji, co oznacza, że kwestia stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa części mienia pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu orzeczeniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 19901 r. bowiem udziały A. G. (1/6) i J. G. (1/6) zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa prawidłowo, tym samym w dniu komunalizacji zostały spełnione przesłanki przekazania tychże udziałów na rzecz Miasta P. Z kolei udział po J. G. został nabyty na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1991 r. przez Z. Z., która następnie sprzedała swój udział (1/6 części) Miastu P. Oznacza to zdaniem skarżącego, że Miasto P. nabyło swój udział w drodze umowy cywilnoprawnej nie zaś decyzji administracyjnej, co oznacza, że nie można stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej opisanego udziału. Ponadto zdaniem skarżącego w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne bowiem S. W. (spadkobierczyni A. W.) i B. P. (następca prawny T. D.) utraciły status strony postępowania, gdyż aktem notarialnym z dnia 1 kwietnia 2010 r. sprzedały swoje udziały (po ¼) w przedmiotowej nieruchomości spółce F. sp. z o.o. i spółka komandytowa, która powinna być stroną postępowania obok Miasta P. Wobec powyższego zdaniem skarżącego zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., bowiem została ona skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2009 r. nie naruszają prawa. Wydając zaskarżoną decyzję organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie uzasadniającym stwierdzenie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Stanowisko organu odnoszące się do decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1991 r., w której stwierdzono nabycie przez Miasto P. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], działka nr [...], o powierzchni [...] m² zabudowanej budynkiem mieszkalnym znajduje swoją podstawę w rażącym naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Przepis ten stanowił bowiem podstawę komunalizacji mienia, ale wyłącznie w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Zatem przedmiotem komunalizacji nie mogło być mienie stanowiące w dniu wejścia w życie ustawy, to jest 27 maja 1990 r., własność osób fizycznych. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Skarb Państwa nabył na podstawie postanowienia z dnia [...] maja 1982 r. udział w przedmiotowej nieruchomości w ½ części w wyniku spadkobrania po S. W. Jednakże prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylone zostało postanowienie o nabyciu spadku po S. W. przez Skarb Państwa i utrzymane w mocy postanowienie z dnia [...] września 1984 r. stwierdzające nabycie spadku przez dzieci S. W. Zatem wadliwe postanowienie z dnia [...] maja 1982 r. zostało skorygowane. Zniweczone zostały tym samym podstawy domniemania, że Skarb Państwa, który uzyskał stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą, przy czym ustalono osoby uprawnione do dziedziczenia zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Również sam skarżący wskazuje, że udział spadkowy wynoszący 1/6 po zmarłej J. G. z mocy ustawy nie nabył Skarb Państwa a nabyła spadkobierczyni Z. Z. co obrazuje postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 2006 roku, syg. akt [...], którym to postanowieniem uchylono wcześniejsze postanowienie Sądu Powiatowego w P., syg. akt [...] o nabyciu tegoż udziału przez Skarb Państwa. Należy zauważyć, że nabycie praw majątkowych po spadkodawcy następuje z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku. Postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie spełniała ustawowych warunków jej komunalizacji, gdyż nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a udziały co do najmniej 4/6 spadku stanowiły własność osób fizycznych. W konsekwencji organ zasadnie uznał, że decyzja Wojewody z [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Powszechnie bowiem przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. o sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993/1/23). Zdaniem Sądu należy uznać za prawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w całości. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części, z tym, że wady decyzji muszą się odnosić do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej i tylko w tym zakresie stwierdzać nieważność. Z drugiej strony organ prawidłowo zauważył, że w postępowaniu nieważnościowym nie orzeka on co do istoty sprawy, lecz orzeka kasatoryjnie. Organ miał podstawy do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa ponieważ skomunalizowana nieruchomość w dacie 27 maja 1990 roku w znacznej części była własnością osób fizycznych i w tym zakresie nie było podstaw prawych do jej komunalizacji. Jednocześnie merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie będzie należało do właściwych organów rozpoznających sprawę ponownie w postępowaniu administracyjnym. Nie można również podzielić zarzutu skargi, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne sutki prawne i w związku z tym zachodziła przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 2 Kpa). Nie jest nim bowiem zbycie w drodze umowy cywilnoprawnej przez S. W. i B. P. udziałów (po ¼) w przedmiotowej nieruchomości F. sp. z o.o. - spółka komandytowa. Należy podkreślić, że znamię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji należy rozpatrywać wyłącznie w sferze wywoływanych przez nią skutków prawnych, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej lub sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej pozostaje w kompetencji sądu powszechnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego powinno być rozpatrywane w zakresie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego stosowanych przez ograny administracji w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby podjąć próbę obalenia tych skutków, ale takie działanie nie jest dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje. Jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to tym samym są nieodwracalne (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 – OSNP 1995, nr 18, poz. 223; uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 19992 r., sygn. akt III ARN 4/92 – OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 620). Wynika stąd, że w przedmiotowej sprawie skutki prawne decyzji komunalizacyjnej z [...] grudnia 1990 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto P. prawa własności nieruchomości nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w Kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 109/00 LEX nr 55753, wyrok z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 2134/99 LEX nr 54120 z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt III SA 798/97 LEX nr 44817) decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc, czyli decyzja ta stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 Kpa, a co za tym idzie – jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Skutkuje to tym, że do rozpoznania przez Wojewodę [...] pozostaje sprawa nabycia przez Miasto P. z mocy prawa części mienia i wyliczenia udziałów przypadających poszczególnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając ponowienie sprawę Wojewoda [...] ustali prawidłowo strony postępowania, bowiem w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na to, by w miejsce B. P. (wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej) i S. W. (którym doręczono zaskarżoną decyzję) na skutek zbycia udziałów w nieruchomości wstąpiła F. sp. z o.o. - spółka komandytowa, tym samym zarzut naruszenia art. 28 Kpa nie mógł być uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.