I SA/Wa 1824/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] sierpnia 2009 r. nr [..] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących W. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. K. i J. K., decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie [...] oznaczoną jako działki [...] w części dotyczącej obowiązku wydania nieruchomości i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] w przedmiocie wywłaszczenia tej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda L. decyzją z dnia [..] sierpnia 2008 r. nr [...] orzekł w pkt I o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na pas drogowy autostrady [...], części nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], województwie [...], oznaczonej jako działki nr [..] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha (z całej powierzchni [...] ha), stanowiącej własność J. K. i W. K. w [..] części na prawach wspólności ustawowej oraz L. J. i E. J. w [..]części na prawach wspólności ustawowej. Decyzją tą w pkt II zostało ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł i przyznane współwłaścicielom nieruchomości proporcjonalnie do przysługujących im udziałów. Wojewoda [..] orzekł także w pkt III decyzji o obowiązku wydania części nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji ostatniemu ze współwłaścicieli. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod pas autostrady [...] zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], ustalającą lokalizację autostrady płatnej [...] na odcinku od węzła [...] km [...] do węzła [...] . Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [..] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom ostateczny termin na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości do dnia [..] marca 2006 r., a następnie wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, pismem z dnia [..] września 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] lutego 2008 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Pismem z dnia [....] marca 2008 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do uwag pełnomocnika W. K. wniesionych podczas rozprawy. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2008 r. nr [...]wniosła W. K. działająca w imieniu własnym i J. K. W odwołaniu zarzucono decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu w wysokości nieadekwatnej do wartości gruntu, a także naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez określenie wysokości odszkodowania z pominięciem stanu faktycznego nieruchomości, udokumentowanego przez skarżących odpowiednimi pismami. W ocenie skarżących fakt płacenia podatku od nieruchomości, a nie podatku rolnego, oznacza, że faktyczne przeznaczenie nieruchomości jest inne niż rolne. Zarzucono także pominięcie okoliczności, iż w bliskiej odległości od działek znajdują się media. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr[...]: – uchylił decyzję Wojewody [..]: – w pkt II i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł odpowiadającej wartości gruntu niezabudowanej działki nr [...] w kwocie [...] zł i działki [...] w kwocie [...] zł oraz orzekł o przyznaniu go współwłaścicielom nieruchomości proporcjonalnie do przysługujących im udziałów; – i w pkt III i w tym zakresie orzekł o ustaleniu terminu do wydania nieruchomości na dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej jej dotychczasowym współwłaścicielom; – w pozostałej części utrzymał decyzje Wojewody [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość został sporządzony w dniu [...] października 2007 r. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości. W dniu [...] maja 2009 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził aktualizację operatu, w której wartość nieruchomości oszacował na kwotę [...] zł - wyższą niż pierwotnie. Organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują dokonywania aktualizacji operatu szacunkowego poprzez korektę wartości nieruchomości w nim ustalonej. Zgodnie z § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy może dokonać wyłącznie potwierdzenia operatu poprzez dołączenie klauzuli o aktualności operatu. Natomiast korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu. Jednakże, organ uznał, że sporządzona w dniu [...] maja 2009 r. aktualizacja operatu szacunkowego z dnia [...] października 2007 r., należy traktować jako nowy operat szacunkowy. Odpowiada on bowiem wymogom określonym w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W. K. działająca w imieniu własnym i J. K. wniosła od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono decyzji naruszenie: 1) art. 156 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 3 oraz art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie, a konsekwencji ustalenie odszkodowania bez wymaganego operatu szacunkowego; 2) § 56 i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie aktualizacji operatu szacunkowego za nowy operat; 3) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczone działki z pominięciem stanu faktycznego nieruchomości; 4) art. 128 ust. 1 w zw. z art.. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 5) art. art. 6, 7 i 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie i nierozstrzygnięcie sprawy ponownie. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie istotna jest ocena, czy uzasadnione było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekanie w przedmiocie wysokości odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość wobec konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W rozpatrywanej sprawie nie budził wątpliwości fakt, że operat szacunkowy będący podstawą określenia w decyzji organu pierwszej instancji wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługującego skarżącym został sporządzony w dniu [..] października 2007 r. Zatem w dacie wydawania decyzji przez Ministra Infrastruktury ([...] sierpnia 2009 r.) okres wskazany w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami już upłynął. Organ odwoławczy pismem z dnia [...] marca 2009 r. wystąpił za pośrednictwem organu pierwszej instancji o potwierdzenie aktualności operatu. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że konieczna była aktualizacja operatu szacunkowego ze względu na duży wzrost cen nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w 2008 r. i 2009 r. na lokalnym rynku nieruchomości (pismo z dnia [...] maja 2009 r.). W załączeniu do tego pisma rzeczoznawca majątkowy przedłożył zaktualizowany operat szacunkowy wyceny przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że organ odwoławczy zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 k.p.a. Jednakże po uzyskaniu informacji, że nastąpił duży wzrost cen nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w 2008 r. i 2009 r. na lokalnym rynku nieruchomości, nieprawidłowo uznał, że nie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego może być bowiem uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (takie stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09). Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, dla podmiotów wywłaszczanych ma znaczenie kluczowe. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Sporządzenie aktualizacji operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, który jest w istocie nowym operatem – jak prawidłowo przyjął Minister, uzasadniała, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku techniczno - procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. ( B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 162 -166). Wysoką rangę zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. potwierdza art. 78 Konstytucji R.P. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 (ONSAiWSA 2009/2/33 ) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 (niepubl.). Tak jak wskazano w skardze, zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 ( ONSA 1997, Nr 1 poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania ) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 ( niepubl.), w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. ( patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). Dążąc w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Reasumując, organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o nowy operat i niezasadnie nie zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.