I SA/Wa 1825/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Miasta L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej L., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb ewidencyjny nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., na podstawie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę L. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji podniósł, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna działka była gruntem leśnym i dlatego też, mimo iż stanowiła własność Skarbu Państwa, nie podlega skomunalizowaniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina Miejska L. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że od dnia nabycia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa przez zasiedzenie, w trybie określonym przez dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, sporna działka pozostawała we władaniu wyłącznie Gminy Miejskiej L., co wynika z wpisów w ewidencji gruntów. Według odwołującego się w tym stanie faktycznym przedmiotowa nieruchomość, jako należąca wyłącznie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stała się z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. własnością gminy L., tym bardziej że przepis ten nie wyróżnia rodzajów mienia podlegającego skomunalizowaniu z mocy prawa (np. lasów, gruntów pod jeziorami, gruntów ornych itp.). Ponadto zdaniem odwołującego się grunt ten nigdy nie stanowił lasu i nie był związany z gospodarką leśną. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że zarówno gmina L. w swoim wniosku komunalizacyjnym, jak i Wojewoda [...] w swojej decyzji powołali się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organu orzekającego w takich sprawach było zbadanie, czy dane mienie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy, czy też takiemu wyłączeniu nie podlega. Rozpatrując przedstawioną sprawę pod tym kątem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim z wyroku Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] grudnia 1991 r. sygn. akt [...] oraz wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] od roku 1956 (czyli również w dniu 27 maja 1990 r.) stanowiła własność Skarbu Państwa oraz została w ewidencji gruntów oznaczona jako grunt leśny. Wpisami zaś tymi (a nie treścią map powołanych przez odwołującego się) organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. tj. w dniu 27 maja 1990 r. problematykę państwowych gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.), która ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego, jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarką leśną (art. 1 i nast. tej ustawy). Ustawa ta przewidywała również możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art. 17). Pozostawały one jednak nadal gruntami objętymi regulacjami tej ustawy, nawet jeśli nie były zalesione. Ponadto dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce lasów państwowych. Administrację państwowego gospodarstwa leśnego z ramienia resortu leśnictwa sprawowały wówczas i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że sporna działka, jako nienależąca w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym artykule, była wyłączona z komunalizacji jaka nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, bowiem Lasy Państwowe nie miały statusu przedsiębiorstwa państwowego, a administrowane przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa (naczelnego organu administracji rządowej). Równocześnie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wbrew twierdzeniom odwołania rodzaj komunalizowanego mienia (w tym m.in. państwowe grunty leśne) może mieć istotne znaczenie przy ocenie dopuszczalności komunalizowania poszczególnych składników majątkowych z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Równocześnie strona skarżąca wyjaśniła, że działka nr [...] położona w L. przy ul. [...] powstała w wyniku parcelacji własnych dóbr M.P. pod zabudowę, tak jak pozostałe działki parcelacyjne. Działka ta po II wojnie światowej uznana została za mienie opuszczone, ponieważ właściciel utracił posiadanie i nie wystąpił o jego przywrócenie. Na wniosek ówczesnego terenowego organu administracji państwowej Sąd Rejonowy w N. wydał dnia [...] grudnia 1991 r. wyrok stwierdzający nabycie tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Od dnia nabycia na własność Skarbu Państwa sporna nieruchomość znajdowała się we władaniu Urzędu Miejskiego w L., nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe". Po utworzeniu gmin w 1990 r. nieruchomość ta pozostawała we władaniu Gminy L. Ponieważ przedmiotowa działka, zdaniem skarżącego, przed dniem 27 maja 1990 r. faktycznie nigdy nie należała do jednostki organizacyjnej "Lasy Państwowe", odmowa stwierdzenia nabycia jej własności przez Gminę L. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi naruszenie prawa. Niewyjaśnienie natomiast w postępowaniu dowodowym przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową rzeczywistego stanu faktycznego, z którego wynika, że przedmiotowa działka należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej, a nie do państwowej jednostki organizacyjnej "Lasy Państwowe", stanowi naruszenie art. 6 i art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji strona skarżąca uznała złożoną skargę za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednakże zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Prawidłowe jest przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, że grunty leśne, wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Jednakże podkreślić należy, że istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w na dzień 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła las albo grunt związany z gospodarką leśną i należała do państwowej jednostki organizacyjnej "Lasy Państwowe" i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. W tej zaś kwestii, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z analizy akt sprawy wynika, że brak jest w nich jakiegokolwiek dokumentu umożliwiającego określenie charakteru spornej działki i podmiotu, do którego ona należała w dniu 27 maja 1990 r. Dokumentem, w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, że sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny, jest jedynie wypis z ewidencji gruntów sporządzony według stanu na dzień [...] lipca 2003 r. (k-6 akt adm.). Tymczasem, zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W aktach sprawy brak jest także odpisu z księgi wieczystej "[...]" nr hip.[...], o którym mowa w "Karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości" znajdującej się w aktach (k-7 akt adm.) oraz odpisu z księgi wieczystej ["..."] o którym mowa w znajdującym się w aktach sprawy "Wypisie z rejestru gruntów" (k-6 akt adm.), potwierdzających prawo własności do spornej działki Skarbu Państwa oraz zawierających opis, sposób przeznaczenia i korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Prawo własności Skarbu Państwa wynika jedynie ze znajdującej się w aktach kserokopii wyroku Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] grudnia 1991 r. sygn. akt [...] (k-4 akt adm.), którego treść stoi jednak w sprzeczności z zapisem wypisu z rejestru gruntów (k-6 akt adm.), z którego wynika, że na dzień [...] lipca 2003 r. właścicielem całej spornej nieruchomości był M.P. Organy obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniły jednak tych rozbieżności. Mimo, że powinny były ze szczególną wnikliwością wyjaśnić, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła grunt leśny, czy też nie, również z uwagi na sposób nabycia jej przez Skarb Państwa oraz podnoszoną przez skarżącą gminę w odwołaniu okoliczności, że wchodziła ona w skład dawnego majątku M.P., który po wojnie został rozparcelowany na działki budowlane. Zwrócić należy uwagę na fakt, że określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz.82, ze zm.) lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych stały się z mocy samego prawa (ex lege) własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tego dekretu, czyli dnia 27 grudnia 1944 r. (art. 1 dekretu). Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lasy te bowiem nie zostały objęte reformą rolną. Dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych została zobowiązana przepisami wykonawczymi do przejmowania lasów i gruntów leśnych objętych dekretem za pośrednictwem właściwych dyrekcji lasów państwowych (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa – Dz. U. z 1945 r. Nr 4, poz. 160). Z czynności przejęcia spisywano protokół, a przepisanie tytułu własności nabytych przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych w księgach hipotecznych następowało na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dekret nie przewidywał w tym zakresie żadnych wymagań formalnych. Wpis w księdze wieczystej mógł nastąpić na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwach nawet bez protokołu przejęcia (art. 6 dekretu). Natomiast w przedmiotowej sprawie sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w innym trybie, jako majątek opuszczony, zaś ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Nadleśnictwa [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] wynika, że dopiero tym pismem Nadleśnictwo zwróciło się do Wojewody [...] o "przekazanie władania tej działki oraz spowodowanie wprowadzenia odpowiednich zapisów w Państwowej Ewidencji Gruntów świadczących o prawach zarządu" Nadleśnictwa. Biorąc pod uwagę fakt, że z treści wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] lipca 2003 r. wynika, że właścicielem spornej działki nadal jest M.P. zachodzi wątpliwość, czy sporna nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie. Przepisy dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa obowiązywały do 1 października 1990 r. Określenie zatem charakteru przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. było i nadal jest podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania. Brak także dowodów na to, że organ odwoławczy prowadził w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim uzupełnić zebrany materiał dowodowy poprzez dołączenie wypisu z ewidencji gruntów i budynków potwierdzający treść wpisów dotyczących spornej działki na dzień 27 maja 1990 r., wypisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla tej nieruchomości oraz wyrysu i opisu z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Znajdujący się bowiem w aktach sprawy (k-1÷3 akt adm.) wyrys i opis dotyczą ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2001 r., a więc już po dniu 27 maja 1990 r. Po uzupełnieniu akt sprawy organ powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą ustalić stan faktyczny i prawny spornej nieruchomości zarówno według stanu na dzień 27 maja 1990 r., jak i obecnie i dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny zasadności złożonego wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.