I SA/Wa 1826/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia (pkt II tej decyzji). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: 19 stycznia 2018r. T. R. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko-A. R. wskazując, że w skład jej rodziny oprócz niej samej wchodzą dwie córki A. O. i A. R. Decyzją z dnia [...] marca 2018r. Nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania świadczenia. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. Nr [...] i sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018r. Nr [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko A. R. na okres od [...] stycznia 2018r. do [...] kwietnia 2018r. i przyznał świadczenie na okres od [...] maja do [...] września 2018r. Organ I instancji powołał się na postanowienie Sądu Rejonowego K. z dnia [...] kwietnia 2018r. sygn. akt [...], którym prawomocnie z dniem [...] maja 2018r. ustalono miejsce zamieszkania A. przy matce. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wniosła T. R. podnosząc, że od stycznia 2018r. obie córki zamieszkują z nią. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że sytuacja rodziny wnioskodawczyni została uregulowana wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2011r. sygn. akt [...], w którym m.in. ustalono miejsce zamieszkania córek przy matce. Rozstrzygnięcie o miejscu zamieszkania małoletnich zostało następnie zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego K. z dnia [...] kwietnia 2015r. poprzez ustalenie miejsca zamieszkania A. przy ojcu. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r. sygn. akt [...] ww. Sąd ustalił miejsce zamieszkania A. przy matce. W tej sytuacji w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego wniosła T. R. podnosząc, że córka A. mieszka z nią od stycznia 2018r. i uczęszcza do szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018r. w części odmawiającej przyznania T. R. świadczenia wychowawczego na okres od [...] stycznia do [...] kwietnia 2018r. na drugie dziecko A. R. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji nie wskazano wprost, że Kolegium utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia, jednakże z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dotyczy ona właśnie tej części, od której zostało złożone odwołanie. W tej sytuacji Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w odniesieniu do pkt 2 decyzji Prezydenta [...] uznając, że obydwie decyzję w tej części zostały wydane z naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że decyzja Prezydenta [...] nie została zaskarżona w pkt 1, należy uznać, że stała się ona prawomocna. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.; dalej: "u.p.p.w.d.") regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, które to świadczenie, stosownie do art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z wolą ustawodawcy świadczenie to niezależnie od dochodu rodziny przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie, zaś na pierwsze jedynie wówczas, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 800 złotych, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne 1200,00 złotych (art. 5 ust. 3 i 4 u.p.p.w.d.). Uprawnionymi do świadczenia są zaś, w myśl art. 4 ust. 2 ustawy: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca jako matka A. R. jest w myśl art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. uprawniona do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Istotą sporu jest natomiast ocena, czy z uwagi na postanowienie Sądu Rejonowego K. z dnia [...] kwietnia 2018r. zmieniające postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015r. i ustalające miejsce zamieszkania drugiej córki skarżącej u matki, dziecko to może zostać zaliczone do członków rodziny skarżącej dopiero od dnia uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018r. Organy orzekające uznały, że dopiero od uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018r. ustalającego miejsce pobytu A. u matki można ją uwzględnić w składzie rodziny skarżącej, a nie od dnia jej faktycznego zamieszkiwania u matki, tj. od stycznia 2018r. Zdaniem Sądu stanowiska obydwu organów są błędne. Należy wskazać, że stosownie do art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W ocenie składu orzekającego istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest zatem ustalenie: czy dziecko stanowiące de facto podstawę do jego uzyskania wchodzi w skład rodziny tego podmiotu uprawnionego, który ubiega się o nie, a wobec tego - czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie" z nim. W tej mierze należy odwołać się do pojęcia "zamieszkiwania wspólnego" zawartego w legalnej definicji rodziny z art. 2 pkt 16 ustawy. Sformułowanie to, co nie może budzić wątpliwości, należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Innymi słowy, z punktu widzenia ustawy, dla przyznania świadczenia wychowawczego konieczne jest ustalenie z kim (z którym rodzicem po rozwodzie) mieszka faktycznie dziecko. Jeżeli bowiem po rozwodzie dziecko nie mieszka z rodzicem, to rodzic z którym dziecko nie mieszka nie może wnioskować o świadczenie wychowawcze na to dziecko, ani nie może uwzględnić tego dziecka w składzie rodziny (w rozumieniu ustawy i na potrzeby oceny uprawnienia do świadczenia), składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na to dziecko lub inne dziecko, które mieszka z nim w ramach nowej rodziny. To właśnie bowiem wspólne zamieszkiwanie dziecka z małżonkiem, rodzicem lub opiekunem faktycznym determinuje przyznanie rozważanej formy wsparcia ze środków publicznych. Jak wynika z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na "dziecko w rodzinie". Definicja ustawowa "rodziny" w sposób istotny różni się od pojęcia "rodziny" rozumianego tradycyjnie. Oczywistym bowiem jest, że dziecko w tradycyjnym ujęciu "rodziny" zawsze należy do rodziny obojga rodziców. Tymczasem w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca jako zasadę przyjął, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców (w przypadku opieki naprzemiennej). O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko decyduje to, który z uprawnionych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, a w konsekwencji który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Taką interpretację wzmacnia dodatkowo art. 22 rozważanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Ustawodawca przypisuje zatem istotne znaczenie rzeczywistemu wspólnemu zamieszkiwaniu dziecka wraz z osobą uprawnioną do omawianego wsparcia finansowego, przy czym dziecko to powinno znajdować się na utrzymaniu osoby uprawnionej. Wyjątek w tej mierze mógłby dotyczyć w świetle art. 2 pkt 16 cytowanej ustawy jedynie przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej, jednak sytuacja ta nie zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Dodać należy, że z przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wynika wymóg uzyskania orzeczenia sądu w zakresie miejsca zamieszkania dziecka, a jedynie w odniesieniu do opieki naprzemiennej. Jeżeli w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, którego przeprowadzenia organy orzekające zaniechały, błędnie opierając się wyłącznie na orzeczeniu sądu powszechnego, ustalą, że A. faktycznie zamieszkuje wspólnie ze skarżącą od stycznia 2018r., która sprawuje nad nią faktyczną opiekę, to w opisanym zakresie możliwe będzie pozytywne załatwienie wniosku z dnia 29 stycznia 2018r. Wobec tego w sprawie doszło do naruszenia art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji również do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uchybienie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do określenia miejsca zamieszkania dziecka przy matce należy wskazać, że miejsce faktycznego pobytu dziecka należy odróżnić od miejsca jego zamieszkania w prawnym znaczeniu tego określenia. W art. 26 Kodeksu cywilnego chodzi o prawne miejsce zamieszkania, które w stosunku do dziecka jest tzw. domicilium necessarium, tj. miejscem zamieszkania określonym ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób bez względu na to, czy dziecko w rzeczywistości w danej miejscowości przebywa (por. E. Michniewicz-Broda, Komentarz do art. 26 Kodeksu cywilnego, Lex 2014). Co więcej, istotą prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego jest to, że władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, natomiast sposób wykonywania tej władzy może być przedmiotem wzajemnych uzgodnień między rodzicami, których celem jest dobro dziecka, bez konieczności ingerowania sądu. Przyjęta przez organ wykładnia prowadziłaby do skutku niezgodnego z celami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Rodzice dzieci z różnych związków traciliby prawo do świadczenia wychowawczego, istotnej formy pomocy państwa, tylko dlatego, że nie poddali kontroli sądu zasad wykonywania władzy rodzicielskiej nad wspólnym dzieckiem. Innymi słowy, zważywszy na złożony przez ustawodawcę cel jaki spełniać ma świadczenie wychowawcze (częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych), jak też możliwość jednoczesnego przynależenia dziecka do rodzin obydwojga rozwiedzionych czy pozostających w separacji lub rozłączeniu rodziców (art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d), o zaliczeniu dziecka do rodziny na potrzeby ustalania prawa do tego świadczenia nie może decydować jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W tym ujęciu wszak dziecko (analogicznie jak osoba dorosła) może mieć wyłącznie jedno miejsce zamieszkania. W konsekwencji także nie może determinować oceny tej okoliczności ukształtowana w tym aspekcie sytuacja dziecka w orzeczeniu sądu. Istotne pozostaje bowiem rzeczywiste (faktyczne) wspólne jego zamieszkiwanie z rodzicem lub opiekunem faktycznym bądź prawnym i pozostawanie na jego utrzymaniu. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organy orzekające winny kierować się oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia czy faktycznie A. zamieszkuje od stycznia 2018r. u matki i czy pozostaje na jej utrzymaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia, albowiem wydano je z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.