I SA/Wa 1826/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej J.G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] czerwca 2016 r, nr [...] Wojewoda [...] (Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r. znak [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie, w celu budowy linii energetycznej [...] napowietrznej, nieruchomości położonych we wsi [...] i [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w gminie [...] we wsi [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Następnie [...] lipca 2016 r. do Wojewody wpłynęło – nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego - odwołanie J. G. (Skarżąca), reprezentowanej przez radcę prawnego T. K., od ww. decyzji Wojewody. Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Pracy i Technologii (Minister), postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Skarżącą odwołania od ww. decyzji Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki listowej poleconej zawierającej przedmiotową decyzję Wojewody z [...] czerwca 2016 r. adresowanej do pełnomocnika Skarżącej, wynika, że przesyłkę tę doręczono skutecznie 22 czerwca 2016 r., a odbioru dokonał adresat, potwierdzając doręczenie swoim podpisem, ze wskazaniem daty doręczenia 22 czerwca 2016 r. Tym samym, licząc od 23 czerwca 2016 r., rozpoczął bieg 14-dniowy termin do skutecznego wniesienia przez Skarżącą odwołania od decyzji Wojewody, a więc koniec wskazanego terminu nastąpił 6 lipca 2016 r. Minister wskazał przy tym, że stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Przedmiotowe odwołanie (pismo opatrzone datą [...] czerwca 2016 r.) wpłynęło do Wojewody [...] lipca 2016 r. Zostało ono nadane listem poleconym, jednakże pieczątka znajdująca się na kopercie jest nieczytelna. Tym samym nie jest możliwe rozczytanie daty jej nadania. Minister wskazał, że podjął kompleksowe działania mające na celu ustalenie dokładnej daty nadania przesyłki zawierającej odwołanie Skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. Pismem z [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Urzędu Pocztowego [...] (placówki, w której nadano przesyłkę) z prośbą o informację, w jakiej dacie została nadana przesyłka pocztowa zawierająca odwołanie. Pismem z [...] lipca 2018 r. Poczta Polska poinformowała Ministra, iż roszczenia klientów z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej przedawniają się z upływem 12 miesięcy od dnia nadania przesyłki pocztowej, w związku z czym nie istnieje możliwość przekazania informacji o przesyłce nadanej w 2016 r. Również próby ustalenia daty nadania przesyłki poprzez e-monitoring Poczty Polskiej (tracking przesyłek) nie przyniosły pozytywnych rezultatów wobec znacznego upływu czasu. Ponadto pismami z [...] grudnia 2017 r., [...] października 2019 r., [...] stycznia 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. zwrócono się do pełnomocnika Skarżącej o nadesłanie dowodu nadania przesyłki pocztowej zawierającej odwołanie. Mimo prawidłowego doręczenia wszystkich pism, na ww. pisma organ nie otrzymał odpowiedzi. Organ wskazał również, że w sytuacji, w której stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik, należy wymagać wyższego miernika dbałości o prowadzone sprawy niż od osób, które nie zajmują się zawodowo prawem. Taki pełnomocnik powinien wiedzieć, jakie są skutki niedochowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wiedza ta z pewnością była i jest znana pełnomocnikowi wnioskodawczyni. W ocenie organu zasadą jest, że podmiot, który nadał pismo, powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2927/17). Należyta staranność wymaga, aby pełnomocnik profesjonalny, nadając przesyłkę uzyskał dokument (potwierdzenie nadania), który umożliwia późniejsze wykazanie okoliczności nadania przesyłki w terminie. Skoro więc z winy pełnomocnika profesjonalnego Skarżącej nie można ustalić daty nadania przedmiotowego pisma z koperty, jako datę, z którą związane są skutki prawne złożenia wniosku, należy przyjąć datę wpływu przesyłki do organu, uwidocznioną w formie prezentaty. W związku z powyższym za datę wniesienia odwołania Minister przyjął jedyną czytelną datę znajdującą się na kopercie (uwidocznioną na prezentacje), tj. datę wpływu przesyłki do Wojewody – [...] lipca 2016 r., a więc 12 dni po terminie. Tym samym, w ocenie Ministra, należy uznać, że złożenie odwołania od decyzji nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra złożyła Skarżąca wnosząc o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a/b/c P.p.s.a; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przepisanych; 3) o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z koperty na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a z naniesioną na niej datą stempla pocztowego - na okoliczność faktu wniesienia odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu postępowania: a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie - w oparciu o dowody w aktach sprawy; b) art. 7,76,77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie, wyrażającej się w odmowie wiarygodności dokumentu w postaci koperty z naniesioną data nadania jak i twierdzeniu, ze data na kopercie jest nieczytelna; c) art. 7a i 81 a K.p.a., poprzez niezastosowanie zasady , iż wątpliwości zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego, należy rozstrzygać na korzyść strony; d) art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie, a w jego miejsce błędne przyjęcie daty prezentaty odwołania. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej wskazał, że Minister twierdzi, że stempel na kopercie zawierającej przedmiotowe odwołanie Skarżącej jest nieczytelny. Skarżąca temu zaprzecza, gdyż pełnomocnik Skarżącej, zawsze dopilnowuje na poczcie, aby pracownicy poczty stawiali wyraźne daty na kopertach zawierających przesyłki z pismami o randze prawnej. Zdaniem Skarżącej, zatem data na kopercie z przesyłką zawierającą przedmiotowe odwołanie jest dostatecznie czytelna, aby ja można było odczytać i mieści się ona w ustawowym terminie do wniesienia odwołania. Skarżony organ usiłuje obarczać winą pełnomocnika Skarżącej za to, że nie dostarczył organowi dowodu nadania. Tymczasem organowi umyka fakt, iż winien wpierw dokładnie zbadać datę na kopercie, czego nie zrobił. Pełnomocnik skarżącej nie dysponuje w chwili obecnej dowodem nadania, gdyż uległ on zagubieniu lub zniszczeniu wskutek długiego upływu czasu spowodowanego wieloletnim procedowaniem organów administracji (a właściwe ich bezczynności) w sprawie. Ponadto w ocenie Skarżącej, Minister pominął treść przepisów art. 7a i 81a K.p.a. nie stosując zasady, iż w razie wątpliwości czy to co do stanu prawnego, czy co do stanu faktycznego należy wątpliwość stosować na korzyść strony, a skarżony organ nie udowodnił przecież, iż odwołanie wpłynęło po terminie, stąd jeśli jego zdaniem wątpliwość niewątpliwie jest, to winien przyjąć, iż odwołanie wpłynęło w terminie. Co prawda skarżony organ usiłuje przyjmować ( w razie tej wątpliwości co do daty) - datę z prezentaty odwołania w urzędzie organu (czyli data doręczenia mu przez pocztę przesyłki) ale nie dość, że w ten sposób łamie powyższe zasady, gdyż wątpliwości usiłuje obrócić na niekorzyść strony, to nie stosuje przepisu art 57 § 5 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym obowiązuje data nadania przesyłki na poczcie, a nie data doręczenia jej przez pocztę organowi, przy czym nie istnieje przepis dozwalający w razie wątpliwości co do daty nadania przesyłki na poczcie, zastąpić ją datą prezentaty. W odpowiedziach na skargę, Minister, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiący podstawę prawną kontrolowanego postanowienia art. 134 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Cytowany wyżej przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 333/08; z 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 492/08; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać jednak należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy strona odwołująca się z całą pewnością przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie Minister stwierdzając, że Skarżąca uchybiła ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody wskazał, że z akt sprawy wynika, że odpis kwestionowanej decyzji został skutecznie doręczony pełnomocnikowi Skarżącej 22 czerwca 2016 r. Tym samym 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. rozpoczął swój bieg od 23 czerwca 2016 r. i upłynął 6 lipca 2016 r. Natomiast odwołanie Skarżącej (pismo datowane na dzień [...] czerwca 2016 r.), w ocenie organu odwoławczego, zostało wniesione [...] lipca 2016 r., tj.: w dniu jego wpłynięcia do Wojewody (co potwierdza prezentata organu), a więc z uchybieniem terminu. Organ wyjaśnił, że datę [...] lipca 2016 r., jako datę wniesienia odwołania przez Skarżącą przyjął z uwagi na fakt, że nie jest możliwe ustalenie na kopercie daty nadania przesyłki poleconej zawierającej odwołanie, a to z uwagi na jej nieczytelność. Ponadto organ zaznaczył, że podjął czynności mające na celu ustalenie daty nadania ww. przesyłki zarówno poprzez Pocztę Polską, jak i poprzez uzyskanie dowodu nadania od pełnomocnika Skarżącej, jednakże nie przyniosły one skutku. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko Ministra uznać należy za nieprawidłowe. Odwołanie Skarżącej wpłynęło do Wojewody [...] lipca 2016 r. Następnie zostało ono przekazane do Ministra przy piśmie z [...] września 2016 r. i wpłynęło do organu 9 września 2016 r. Zauważyć też należy, że Minister pierwsze czynności w sprawie rozpatrzenia złożonego odwołania podjął dopiero po upływie ponad roku od otrzymania odwołania, bowiem pismem z [...] listopada 2017 r. zwrócił się do Wojewody o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie dowodów doręczenia decyzji Wojewody stronom postępowania. Powyższe dowody doręczenia Minister otrzymał przy piśmie z [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do organu 11 grudnia 2017 r.). W ocenie Sądu, opieszałe działanie organu odwoławczego w sprawie rozpoznania odwołania Skarżącej, które zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. winno być rozpoznane w terminie miesiąca od jego otrzymania spowodowało sytuacje, w której niemożliwym stało się ustalenie daty nadania odwołania Skarżącej. Jak wynika bowiem z odpowiedzi Poczty Polskiej z [...] lipca 2018 r., na pismo Ministra z [...] czerwca 2018 r. - roszczenia klientów z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej przedawniają się z upływem 12 miesięcy od dnia nadania przesyłki pocztowej, w związku z czym nie istnieje możliwość przekazania informacji o przesyłce nadanej w 2016 r. Ponadto próby Ministra ustalenia daty nadania przesyłki poprzez e-monitoring Poczty Polskiej (tracking przesyłek) nie przyniosły pozytywnych rezultatów wobec znacznego upływu czasu. Zdaniem Sądu, w opisanym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy w sposób niezaprzeczalny prowadził bardzo długo postępowanie związane z odwołaniem wniesionym przez Skarżąca. Zatem ewentualne trudności z ustaleniem daty wniesienia odwołanie nadanego przesyłką poleconą nie mogą odnieść obciążać strony. Strona nie może ponosić konsekwencji tego rodzaju sytuacji, od niej niezależnej. W tym miejscu należy zauważyć, że w procedurze administracyjnej obowiązuje art. 81a § 1 K.p.a. zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 K.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3031/19 ). Celem tego przepisu jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Wprawdzie przepis ten został zamieszczony w procedurze administracyjnej w celu rozstrzygania wątpliwości w kwestiach dotyczących ustalania stanu faktycznego w postępowaniach merytorycznych, ale niewątpliwie stanowi też pewną wskazówkę dla organu dotyczącą ustalania stanu faktycznego w kwestiach procesowych. Nie może bowiem opieszałość organu skutkować niekorzystnymi skutkami prawnymi dla strony wnoszącej odwołanie. Zadaniem sądu, w sytuacji, gdy organ z przyczyn leżących po jego stronie nie jest w stanie ustalić już daty pozwalającej na ustalenie bez cienia wątpliwości konkretnej daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, niedopuszczalne jest wywodzenie niekorzystnych dla Skarżącej skutków prawnych. Nie można również, w ocenie Sądu, oczekiwać od pełnomocnika Skarżącej, że zachował on dowód nadania odwołania prawie półtora roku od jego złożenia w placówce pocztowej. Zauważyć bowiem należy, że pierwsze pismo organu wzywające pełnomocnika Skarżącej do nadesłania dowodu nadania odwołania zostało doręczone dopiero 10 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu, gdyby organ odwoławczy działał w sprawie nieopieszale to podjąłby zawczasu kroki mające na celu ustalenie daty nadania odwołania Skarżącej, czy to poprzez operatora pocztowego, czy też od pełnomocnika Skarżącej, którego zobowiązałby (przed upływem okresu przedawnienia) do wszczęcia postępowania reklamacyjnego odnośnie daty nadania odwołania w placówce pocztowej. Z powyżej wskazanych przyczyn, w ocenie Sądu nieuprawnione było stanowisko organu odwoławczego, który wobec braku dowodu nadania odwołania, wbrew zapisowi art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. przyjął arbitralnie, jako wiążącą, datę wpływu odwołania Skarżącej do Wojewody, tj. datę [...] lipca 2016 r. Z W tej sytuacji brak było podstaw do wydania na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez Skarżącą odwołania. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem ww. przepisu. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku rozpoznania odwołania Skarżącej jako wniesionego w terminie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.