I SA/Wa 1827/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 21 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.K. i K. M. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz A.K. i K.M. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) w zw. z art. 138 § 1 i art. 134 kpa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] części nieruchomości położonej w [...], obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącej fragmentem ulicy [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm. dalej jako ustawa) oprócz podmiotu publicznoprawnego nabywającego nieruchomość są także osoby które 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy minister podniósł, że w aktach znajduje się pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] lutego 2010 r. z którego wynika, że działka [...] odpowiada części parceli oznaczonej na karcie [...] numerem [...], zapisanej poprzednio w martykule [...] (bez oznaczenia hipotecznego), gdzie w miejscu właściciela wpisane były "Publiczne drogi i wody". Minister wskazał też, że nie ma informacji o założeniu księgi wieczystej dla tej działki a z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] przed podziałem zapisana była w księdze wieczystej nr [...], jednak określenie numeru działki oraz jej położenie w dziale I KW przed "zmianami gruntowymi" było nieczytelne. Jak wskazał organ aktualnie księga wieczysta nr [...] obejmuje tylko działki nr [...] i [...] (powstałe z działki nr [...]). W ocenie organu skoro z księgi wieczystej nie wynika, czyją własność stanowiła działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz czyją własność stanowi obecnie to w sprawie zachodzi konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości, do czego właściwy jest sąd powszechny. Tym samym organ uznał, że spełniona została przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stanowi on, że organ zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skargę na powyższe postanowienie wywiodły A.K. i K.S. (dalej jako skarżące). Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w sprawie zachodzi konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co wypełnia przesłankę zagadnienia wstępnego, podczas gdy organ prowadzący sprawę mógł i powinien dokonać własnych ustaleń w tym zakresie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 136 § 1 i 2 kpa poprzez uchylenie się od organu II instancji od dokonania własnych ustaleń co do stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący postępowania dowodowego; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia wydanego w I instancji. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie z urzędu gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu ma się do czynienia wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/15). Chodzi zatem o zależność tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy zarówno treść rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym jak i sama możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego, zaś brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania, a ponadto zależność między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi być bezpośrednia. Uznanie określonego zagadnienia za przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie jest co do zasady możliwe ze względów celowościowych bądź zasad ekonomiki postępowania. W ocenie Sądu okoliczności wskazywane przez organ nie uzasadniają zawieszenia postępowania. Organ ustalił, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] stanowiła współwłasność K.K., E.P. i J.S. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntu, w którym według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. widnieje położona w obrębie ul. [...] działka nr [...] o pow. [...] ha, której odpowiada dawny nr księgi wieczystej [...]. Z akta sprawy wynika ponadto, że działka ta została następnie podzielona na działki o nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, wszystkie położone w obrębie ul. [...]. Wobec powyższego na dzień 31 grudnia 1998 r. w księga wieczysta nr [...] obejmowała działkę o nr [...], której właściciele byli znani. Jak wynika z odpisu aktualnego księgi wieczystej nr [...], obecnie ujawnione są w niej działki nr [...] i [...]. Jako właściciele tej nieruchomości wpisani są E.P., C.S., P.S. (następcy prawni J.S.), K.M. i A.K. (następcy prawni K.K.). Na tym etapie postępowania, jako że sprawa kontrolowana przez tut. Sąd sprowadza się jedynie do kwestii procesowej, a więc zasadności zawieszenia postępowania, Sąd nie przesadza w żadnej mierze wyniku postępowania. Nie można jednak pominąć, że co do zasady geodezyjny podział nieruchomości polega na wydzieleniu z istniejącej działki dwóch lub większej liczby działek ewidencyjnych, które otrzymują następnie nowe numery ewidencyjne i powierzchnie, nie prowadzi jednak automatycznie do powstania nowej nieruchomości ani do zmiany jej dotychczasowego właściciela, wszystkie zaś wyodrębnione działki ewidencyjne (o ile nic innego nie wynika z ww księgi czy czynności prawnej) nadal stanowią jedną nieruchomość w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego czy ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji wskazującej na to, że działka o nr [...] została wyodrębniona jako osobna nieruchomość i aby w stosunku do niej doszło do zmiany po stronie podmiotowej. Okoliczność, że dla działki nr [...] powstałej z pierwotnej działki nr [...] nie została obecnie założona księga wieczysta nie oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ nie jest w stanie we własnym zakresie ustalić kto jest czy też był jej właścicielem. Nie można też nie dostrzec, że nie toczy się obecnie żadne postępowanie przed innym organem bądź sądem, od którego rezultatu zależałoby rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji. Pogląd organu, że dla jej rozstrzygnięcia niezbędne jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości w postępowaniu cywilnym, które dopiero miałoby zostać zainicjowane przez stronę nie jest prawidłowy. Obowiązek stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ustawy obciąża organ administracji. Obowiązek ten organ winien realizować we własnym zakresie na podstawie dowodów przeprowadzonych w ramach procedury administracyjnej bez konieczności odsyłania skarżących na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Ustalenie prawa własności (o ile nie zostanie ono wykazane bądź zanegowane w toku postępowania na podstawie dostępnych źródeł dowodowych) nie leży oczywiście w kompetencji organu administracji, nie ma jednak wątpliwości, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach art. 73 ustawy jest deklaratoryjne "uregulowanie" stanu prawnego gruntów zajętych w określonej dacie pod drogi publiczne. Zaistnienie przesłanek z ustawy należy do kognicji organów administracji i nie może być przerzucane na inne organy czy sądy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 983/16). Całkowicie odrębną kwestią pozostaje wynik tego postępowania, którego to wyniku na tym etapie sprawy, jak wskazano wyżej, Sąd nie ma prawa sugerować. Powyższe prowadzi do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy nie wykazano podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.