I SA/Wa 1828/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania odwołującej się specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawnienia narządów ruchu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu fatycznego. A. Z. ma [...] lat. W związku z [...] jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagająca stałego wsparcia w formie opieki wielospecjalistycznej.[...]. Opiekują się nią rodzice, którzy także objęci są wsparciem ośrodka pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Przez szereg lat wyżej wymieniona korzystała z udzielonego przez Ośrodek Pomocy Społecznej [...] i przezeń finansowanego wsparcia w formie usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych, w tym m.in. specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie terapii [...]. Ostanie w tym zakresie świadczenie zostało przyznane decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] na okres do [...] marca 2017 r. i obejmowało usługi w wymiarze [...]. [...] marca 2017 r. wystąpiła ona o kontynuację świadczeń na dotychczasowych zasadach, a [...] marca 2017 o objęcie jej usługami specjalistycznymi w zakresie rehabilitacji. Reprezentująca wnioskodawczynię T. Z. (matka) wskazywała, że jeśli córa będzie leżeć tylko w łóżku spowoduje to pogorszenie stanu zdrowia i zaprzepaści efekty dotychczasowej rehabilitacji. Zwracała przy tym uwagę na zmniejszenie poprzez rehabilitację występowania [...]. W następstwie rozpoznania tego wniosku decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Prezydenta [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769), świadczeń w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawnienia narządów ruchu. W motywach tej decyzji organ podnosił, że A. Z. regularnie otrzymuje od lekarza podstawowej opieki zdrowotnej stałe zlecenie rehabilitacyjne do [...], na którą dowożona jest samochodem dostosowanym do potrzeb osób niepełnosprawnych. Ma także przyznane [...]. Te ostatnie polegają na usługach higieniczno-pielęgnacyjnych i pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Zwracał także uwagę na objęcie specjalistycznymi usługami opiekuńczymi rodziców wnioskodawczyni, podając, że całkowity koszt pomocy rodzinie wyniósł od stycznia do lipca [...] złotych. Podkreślał przy tym, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zwolnienie z ich odpłatności przyznane były wyżej wymienionej, pomimo braku współdziałania rodziny z pracownikiem socjalnym przy rozpoznawaniu trudnych problemów życiowych. Jako przykład braku tej współpracy wymieniał niepodawanie przez jej matkę informacji o miejscu, czasie i zakresie rehabilitacji, a także wolontariuszach i innych organizacjach współpracujących z rodziną, co mogło by wpłynąć na realizację pomocy. Konkludując zaś stwierdził, że zarówno rehabilitacja jak i usprawnienie narządów ruchu realizowane są w ramach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.). Od decyzji tej A. Z. wniosła odwołanie wskazując, że przywoływane w uzasadnieniu decyzji skierowania na rehabilitację wystawiane są co [...], a sama rehabilitacja w [...] obejmuje [...]. Podkreślała przy tym, że dowożona na nią jest przez rodziców prywatnym samochodem, przez nich dostosowanym do jej przewożenia. Przy czym sam pobyt w ośrodku wiąże się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów związanych z wyżywieniem ([...] złotych). Decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, zwracając uwagę, że Prezydent [...] nie pozostawił wnioskodawczyni bez pomocy. Obecne jej żądanie obejmuje zaś w istocie pomoc, którą już otrzymuje. Korzysta bowiem z bezpłatnej rehabilitacji, która odbywa się w ramach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przyznanie jej zatem oczekiwanej pomocy oznaczałoby, że otrzymała by pomoc, którą już uzyskuje, a to byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia celów jakie mają przyświecać pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Na decyzję tę A. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reprezentująca ją T. Z. wywodziła, że brak zajęć rehabilitacyjnych, spowoduje lawinowe pogorszenie stanu zdrowi córki i zaprzepaszczenie tego wszystkiego co przez [...] lat pracy z fizjoterapeutą udało się wypracować. Podnosiła nadto argumenty przywoływane w odwołaniu, zadając jednocześnie pytanie o okoliczności jakie zmieniły się, że uprzednio przyznawana córce pomoc w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych obejmujących rehabilitację została jej w sposób nagły odebrana. Na rozprawie zwracała także uwagę, że w okresie, w którym córka miała ustalone prawo do specjalistycznych usług opiekuńczych, korzystała również z rehabilitacji w ramach gwarantowanych świadczeń realizowanych w na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., co nie stanowiło wówczas przeszkody dla przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769.) przywoływana dalej jako: "u.p.s"., które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie świadczeń niepieniężnych, do których należą specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia (art. 36 pkt 2 lit. m u.p.s.). Są to zaś, w myśl art. 50 ust. 4 u.p.s., usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Mogą ona być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.). Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w tej formie, wynikających z ich schorzeń lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Jedną z nich jest stosownie do § 2 pkt 3 powyższego rozporządzenia, rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzeń funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1938). Użyte w redakcji tego przepisu sformułowanie " w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. (...)", interpretować należy zaś w ten sposób, że specjalna usługa opiekuńcza, o której w nim mowa może być przyznana zarówno wówczas gdy jej zakres obejmuje inne niż oferowane i uzyskane w ramach systemu opieki zdrowotnej formy rehabilitacji, jak też wówczas gdyby obejmować miała tożsame lub zbliżone do nich formy rehabilitacji, o ile świadczenia gwarantowane w systemie opieki zdrowotnej nie zaspokajają wszystkich uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy. W konsekwencji zatem sam fakt, że ubiegająca się o pomoc społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji, korzysta już ze świadczeń rehabilitacyjnych objętych tzw. koszykiem gwarantowanych świadczeń, o którym mowa w art. 15 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, nie jest – jak błędnie przyjęło Kolegium - przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie oczekiwanego świadczenia. Tym bardziej nieuprawnione jest wnioskowanie organu odwoławczego, że ustalenie w takich uwarunkowaniach prawa do świadczeń, pozostawałoby w sprzeczności z celami pomocy społecznej deklarowanymi w art. 2 u.p.s. Potwierdza to skądinąd fakt, że do marca 2017 r. (jak wynika z akt sprawy i okoliczności podniesionych na rozprawie), mimo korzystania przez skarżącą ze świadczeń rehabilitacyjnych w ramach systemu opieki zdrowotnej, organ przyznawał jej pomoc społeczną w formie specjalnych usług opiekuńczych w zakresie terapii [...]. Przyczyny zaś, z powodu których pomoc ta była wówczas przyznawana, jak i materialnoprawne jej podstawy – na co słusznie zwrócono uwagę w skardze – nie uległy w odniesieniu do stanu obecnie istniejącego zasadniczej zmianie. Nie zostało również wykazane przez organy, że udzielenie skarżącej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oczekiwanej pomocy, przekraczałoby możliwości pomocy społecznej, co ewentualnie uzasadniałoby podjęcie w sprawie negatywnej decyzji (art. 3 ust. 4 u.p.s. a contrario). Zważywszy z kolei na szczególną trudną sytuację życiową i materialną skarżącej, nie jest również dostatecznie przekonującym argumentem przemawiającym za odmową pomocy fakt przyznania skarżącej pomocy społecznej w innym zakresie (usług higieniczno-pielęgnacyjnych, pomocy w prowadzeniu domu), czy też przyznanie pomocy społecznej także jej rodzicom. Z kolei przywoływany przez organ pierwszej instancji argument o braku współdziałania rodziny skarżącej z organami pomocy społecznej przy rozwiązywaniu trudnych problemów życiowych, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Godzi się zaś przypomnieć, że w przypadku wydawania decyzji o charakterze uznaniowym (a taką jest decyzja w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych na zasadzie art. 50 ust. 2 u.p.s.), na organie administracji publicznej ciąży obowiązek szczególnie starannego sporządzenia jej uzasadnienia, zwłaszcza gdy decyzja ta jest dla strony negatywna. Obowiązek ów nabiera istotnego znaczenia zwłaszcza w sprawach z zakresu pomocy społecznej, gdzie organy administracji powinny wykazać się starannością oraz dbałością o słuszny interes strony, albowiem stroną tego postępowania jest zazwyczaj osoba, która bez własnej winy nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości oraz samodzielnym zabezpieczeniem niezbędnych potrzeb bytowych i dlatego w zaufaniu do organów administracji szuka u nich pomocy. Organ administracji publicznej natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. powinien działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać. W związku z czym winien przede wszystkim rozważyć i zbadać indywidualną sytuację wnioskodawcy w danej sprawie Takiego zaś rozważenia indywidualnej sytuacji skarżącej, w kontekście zgłaszanej przez nią potrzeby, w motywach podjętych rozstrzygnięć zabrakło. Organy nie rozważyły zwłaszcza w sposób należyty sytuacji zdrowotnej skarżącej, która wymaga poddawania się przez nią stałym zabiegom rehabilitacyjnym, jak też zakresu tego rodzaju świadczeń uzyskiwanych w ramach sytemu opieki zdrowotnej. Tymczasem było to o tyle istotne w sprawie, że w świetle podnoszonych w toku postępowania jak i skardze argumentów, uzyskiwane w ramach owego systemu świadczenia rehabilitacyjne (wykonywane poza miejscem zamieszkania, tj. w [...]) z punktu widzenia celu terapeutycznego były niewystarczające – obejmować miały wyłącznie zabiegi [...]. To natomiast, że kluczowym elementem terapii [...] jest kompleksowa rehabilitacja [...] jest okolicznością powszechnie znaną. Oczywistym jest również, że zaniechanie takiej rehabilitacji prowadzić będzie w krótkim czasie do pogłębiania dysfunkcji organizmu, wywołanej choćby [...], a przez to także do zniweczenia efektów prowadzonej wcześniej terapii. Okoliczności te zatem organ zobligowany był wziąć pod uwagę, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie, czego w tym wypadku zabrakło. To zaś oznacza, że odmowa przyznania skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych w formie rehabilitacji fizycznej, oceniana musi być jako nosząca znamiona arbitralności, a to powoduje, że podjęte w tym przedmiocie decyzje organów obu instancji naruszają w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art.107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. , a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, poza wskazanymi wyżej okolicznościami, organ winien także mieć na uwadze, że obowiązek wsparcia osób niepełnosprawnych w zabezpieczeniu ich egzystencji przez władze publiczne deklarowany jest zarówno na poziomie konstytucyjnym (art. 69 Konstytucji RP), jak też ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169). Na mocy postanowień tej Konwencji Państwa strony zobowiązały się zaś nie tylko do zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do ochrony socjalnej i programów ograniczenia ubóstwa oraz dostępu do pomocy państwa w pokrywaniu wydatków związanych niepełnosprawnością (art. 28 ust. 2 lit. b i c), ale również do podejmowania skutecznych i odpowiednich środków, uwzględniając wzajemne wsparcie, w celu umożliwienia osobom niepełnosprawnym uzyskania i utrzymania możliwie największej niezależności, pełnych zdolności fizycznych; dbając przy tym aby usługi i programy w zakresie wszechstronnej rehabilitacji były dostępne od możliwie najwcześniejszego etapu życia i były oparte na wielodyscyplinarnej ocenie indywidualnych potrzeb i potencjału (art. 26 ust. 1 lit. a). W związku z czym nieuzasadniona odmowa przyznania osobie niepełnosprawnej adekwatnego do jej sytuacji wsparcia, godzić może w przywołane wyżej unormowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.