I SA/Wa 183/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie : asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi J. C. i H. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]; 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1961 r., nr [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej hipotecznie "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została objęta zakresem działania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) do dnia wejścia w życie tego dekretu stanowiła własności S. S. i z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność Skarbu Państwa. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1961 r., nr [...] odmówiło S. S. ustanowienia prawa własności czasowej uzasadniając to przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. W dniu 3 czerwca 1998 r. J. C. - następczyni prawna poprzedniej właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia. Po rozpoznaniu wniosku J. C., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważność powołanego orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Po rozpoznaniu wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] uchylił swoją poprzednia decyzję z dnia [...] marca 2001 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. działek nr [...],[...] oraz [...] w obrębie [...]. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. C. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 2776/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 oraz art. 107 § 3 Kpa, ponieważ Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozstrzygając sprawę w wyniku wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił swoją poprzednią decyzję w całości lecz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. tylko w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...], natomiast brak jest rozstrzygnięcia w tej decyzji co do pozostałych działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również poprzedzającą zaskarżoną decyzję, decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. z uwagi na błędną ocenę weryfikowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. Sąd wskazał, że powoływanie się na zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] kwietnia 1961 r., którego ważność wygasła przed dniem 6 listopada 1961 r. Natomiast bez dodatkowych ustaleń nie można przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość była pustym placem. Ponadto Sąd stwierdził, że w ponownym postępowaniu należy uwzględnić fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat W. części przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Po przeprowadzeniu od nowa postępowania nadzorczego, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1961 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., z uwagi na przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] nie narusza prawa. Organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania orzeczenia tj. w dniu [...] listopada 1961 r. obowiązywał Plan Szczegółowy W. (w rzeczywistości był to Plan Ogólny) uchwalony w dniu 31 stycznia 1961 r. Zgodnie z przekazanymi przez Archiwum Państwowe W. wyrysami z tego planu - nieruchomość była przeznaczona pod parki, zieleńce i skwery. Ponadto materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomości była w dniu [...] listopada 1961 r. zabudowana. Takie przeznaczenie nieruchomości w planie nie dawało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Dlatego też zdaniem organu odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego była prawidłowa. Po rozpoznaniu wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1961 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister odnosząc się do zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności uwzględnił w całości ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 2776/01. Brak jest również podstaw do przyjęcia, jak tego chciał wnioskodawca, że wniosek o przyznanie własności czasowej powinien być rozpatrywany na podstawie Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. Minister stwierdził, że teren nieruchomości przy ul. [...] był przeznaczony na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. Podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej również był art. 21 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1958 r. Nr 5, poz. 16). Artykuł 21 ust 1 i 3 pkt 2 tej ustawy stanowił, iż podstawowym zadaniem miejskich rad narodowych jest prowadzenie gospodarki komunalnej, zaspokajanie potrzeb bytowych i kulturalnych mieszkańców miasta, w szczególności do zakresu działania miejskich rad narodowych należą sprawy, m. in. zarządu budynków mieszkalnych, hoteli miejskich, gospodarki terenami. Ponadto należy stwierdzić, że również obowiązujący w dacie wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia art. 54 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz.94) stanowił, iż dotychczasowemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. W trakcie postępowania ustalono, że w dacie wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. obowiązywał plan uchwalony przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu 31 stycznia.1961 r. i obowiązujący w dniu 6 listopada 1961 r. Zgodnie z przekazanymi przez Archiwum Państwowe W. wyrysami z Planu Ogólnego W. (mylnie nazwanego przez organ Planem Szczegółowym) uchwalonego przez Prezydium Rady Narodowej W. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod parki, zieleńce, skwery. Jak wynika z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].04.1961 r. zatwierdzono lokalizację szczegółową park "[...]" (dokument przechowywany w Archiwum Państwowym W. w zespole Biuro Planowania Rozwoju W. sygn. [...]). Natomiast jak wynika z pisma z dnia 06.04.2004 r. nr [...] Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu W. w wyniku analiz zgromadzonych w delegaturze akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości nie można jednoznacznie stwierdzić, czy powyższa nieruchomość w dniu [...] listopada 1961 r. była zabudowana. Ponadto z treści orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. jak i notatki znajdującej się na stronie 5 akt własnościowych, nie wynika aby przedmiotowa nieruchomość w chwili wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej W. była zabudowana. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod tereny parków, zieleńców i skwerów oznacza, że teren ten miał być urządzony w taki sposób, aby zachował charakter ogólnodostępny. Powszechna dostępność terenu oznacza zaś, że teren taki przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne. Oddanie bowiem takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych. Powyższe przeznaczenie pod parki, skwery i zieleńce oraz lokalizacja na jej terenie parku "[...]", spełnia zatem przesłankę art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., skutkującą odmową przyznania prawa własności czasowej ze względu na przeznaczenie jej pod użyteczność publiczną, której w myśl art. 21 ustawy o radach narodowych nie mógł realizować dotychczasowy właściciel. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 31.01.1961 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) inwestor prywatny nie mógł realizować inwestycji mającej na celu urządzenie terenowe zieleni użytku publicznego. Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury stała się przedmiotem skargi J. C. i H. D. - następczyni prawnej uczestniczki postępowania M. S. W skardze zarzucono, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W obszernej skardze zarzucono, iż organ naruszył ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r. Skarżący wskazuje, iż przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne nie przekreśla możliwości korzystania z nieruchomości przez osobę fizyczną, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyroki z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 36/97 oraz z dnia 19 listopada 2001 r. sygn. 640/00. Zdaniem skarżącego nie można było w listopadzie 1961 r. wykluczyć możliwości wykonywania przez prywatnego inwestora działalności usługowej związanej z zieleńcem, skwerem czy parkiem. Skarżący kwestionuje ponadto dopuszczalność oceny wniosku dekretowego przez pryzmat ustaleń zawartych w planie ogólnym z dnia 31 stycznia 1961 r., a zdaniem skarżącego wiążące dla sprawy są ustalenia zawarte w Ogólnym planie zabudowania W. z 1931 r. Ponadto nieuwzględnienie wskazanych powyżej okoliczności wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd z urzędu przeprowadził dowód na okoliczność ustalenia spadkobiercy zmarłej w dniu 3 listopada 2003 r. M. S. i uzyskał odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez Sąd Rejonowy dla W. z dnia [...] maja 2004 r. sygn. [...]. Na podstawie powołanego postanowienia jako jedyna spadkobierczyni M. S. została wskazana H. D. z domu S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OSA 4/03 - ONSA 2004, nr 1, poz. 3). W sprawach dotyczących weryfikacji w trybie nadzoru orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej (ustanowienia użytkowania wieczystego), interes prawny mają poprzedni właściciele oraz ich spadkobiercy prawni oraz osoby, którym do nieruchomości, czy też do jej części przysługuje obecnie prawo rzeczowe. W przedmiotowej sprawie organ traktował jako stronę M. S., która zmarła w dniu 7 listopada 2003 r. Tym samym jej spadkobierczyni - H. D. nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym i nie mogła bronić swoich praw na etapie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przede wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i powoduje konieczność uchylenia decyzji dotkniętej taką wadą oraz poprzedzającej ją decyzji. Taki stan sprawy uniemożliwia Sądowi odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi, ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem merytorycznej oceny może być dopiero decyzja wydana w postępowaniu, w którym mieli zapewniony udział wszystkie strony. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.