I SA/Wa 183/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie : asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. B. oraz A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości. oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. i R. B., decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2002 r. A. i R. B. - na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.) - wystąpili do Burmistrza Miasta W. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na powyższej nieruchomości w prawo własności oraz ustalił opłatę za przekształcenie wwysokości [...] zł. Na powyższą decyzję A. i R. B. wnieśli odwołanie wskazując, że przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) przewidują nieodpłatne nabycie przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek A. i R. B. o bezpłatne uwłaszczenie gruntu położonego w W. przy ul. [...] winien być rozpoznany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone przez ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu organ podniósł, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. nie odnosi się do kwestii odpłatności za przekształcenie prawa. Zagadnienie odpłatności za przekształcenie zostało przez ustawodawcę całkowicie pominięte. W związku z powyższym brak było podstawy prawnej do pozytywnego załatwienia wniosku strony. Na powyższą decyzję A. i R. B. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu wskazali, że kwestia odpłatności za przekształcenie prawa została uregulowana w przepisach art. 1 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. podnieśli również, że przepisy wskazanej wyżej ustawy, w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. uprawniają użytkowników wieczystych do całkowicie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja o jej nabyciu stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ podniósł, że wobec wejścia w życie z dniem 12 października 2005 r. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie sprawy objętej wnioskiem strony. Zgodnie zaś z art. 8 i 9 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy, z uwagi na utratę mocy przepisów dotychczas obowiązujących. W związku z powyższym organ odwoławczy nie był właściwy do dokonania oceny kwestionowanej decyzji pod kątem jej zgodności z dotychczas obowiązującymi przepisami. W dniu 22 grudnia 2005 r. A. i R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji organu wyższego stopnia zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w kształcie nadanym przez art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, co świadczy o naruszeniu wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazali, że rażąco naruszająca przepisy KPA o terminach załatwiania spraw opieszałość organu pierwszej instancji nie może rodzić dla skarżących negatywnych skutków prawnych, związanych z obecną zmianą stanu prawnego. Podnieśli również, że art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. w brzmieniu nadanym przez art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. nadawał im z mocy prawa uprawnienie do bezpłatnego uwłaszczenia, a decyzja o przekształceniu prawa fakt ten jedynie potwierdza. Poza tym uważają, że wiele osób będących w identycznej sytuacji prawnej otrzymało decyzje stwierdzające bezpłatne nabycie prawa własności nieruchomości uprzednio wieczyście dzierżawionych. Inne traktowanie ich wniosku narusza zatem konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Sąd uwzględnia skargę strony tylko wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem skargi ustali, że organy administracji naruszyły przepisy prawa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa, które mogłyby mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną, z zapewnieniem stronom udziału w postępowaniu poprzedzającym załatwienie sprawy. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. będąc zobowiązane do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji prawidłowo uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], motywując swe rozstrzygnięcie koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, z uwagi na zmianę stanu prawnego, w zakresie przepisów stanowiących podstawę prawną wniosku A. i R. B. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ciążącego na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w prawo własności, dokonaną w okresie pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy. Należy zauważyć, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 października 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), wprowadzająca w art. 5 odmienne, od poprzednio obowiązujących w tej materii przepisów art. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.), przesłanki nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszej sprawie - inaczej niż to przyjął Burmistrz Miasta W. w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. - nie znajdują bowiem zastosowania przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Art. 2 tej ustawy wyłączył stosowanie jej przepisów, w stosunku do osób, które (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r. (dniu wejścia w życie tej ustawy) były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. W tej sytuacji sprawa A. i R. B. objęta wnioskiem o przekształcenie prawa musi być w całości od nowa merytorycznie rozpoznana przez Burmistrza Miasta W. Organ pierwszej instancji obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu zbadanie przesłanek z art. 5 ustawy z dnia 13 października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie mogło tego uczynić. Jako organ drugiej instancji Kolegium nie jest bowiem uprawnione do prowadzenia, na etapie postępowania odwoławczego, postępowania wyjaśniającego w całości. Jak wynika z treści art. 136 i art. 138 KPA organ ten może w drugiej instancji załatwić sprawę co do istoty (orzec o przekształceniu prawa) tylko wtedy, gdy sprawa w całości lub znacznej części została już wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, co w przedmiotowej sprawie nie mogło mieć miejsca, wobec zmiany stanu prawnego będącego podstawą prawną wniosku strony. Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo istotnej zmiany w tej mierze stanu prawnego, nastąpiłoby z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 15 KPA, z której wypływa prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, naruszenia przez organy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w kształcie nadanym przez art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, należy wskazać, że A. i R. B. nie mogli skorzystać z uprawnień przewidzianych przez ustawę z dnia 26 lipca 2001 r., ponieważ na mocy art. 2 tej ustawy skarżący zostali wyłączeni z zakresu jej zastosowania. A. i R. B. spełniali bowiem przesłanki z art. 1 ust. 1 tej ustawy, tzn. byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w W. przy ul. [....] w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 24 października 2001 r., a nieruchomość ta zabudowana była na cele mieszkaniowe. Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną przez skarżących opieszałość organu pierwszej instancji nie mogącą rodzić dla skarżących negatywnych skutków prawnych, to trzeba zauważyć, że naruszenie przez organ terminów załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 KPA nie może mieć wpływu na sposób załatwienia spraw i może rodzić dla skarżących negatywne skutki, jeżeli strona we właściwym czasie nie złoży do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 KPA), a w dalszej konsekwencji skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Terminy załatwiania spraw mają bowiem charakter porządkowy (instrukcyjny), a ich niedochowanie przez organ nie rodzi obowiązku załatwienia sprawy na korzyść strony. Przewlekłe prowadzenie postępowania i wydanie decyzji po terminie załatwienia sprawy nie jest wadą, która obligowałaby organ wyższego stopnia do uchylenia decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności. Uchybienie terminom załatwiania spraw obliguje jedynie organ do poinformowania strony o przyczynie niezałatwienia jej sprawy w terminie (art. 36 KPA). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.