I SA/Wa 183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz B. D. kwotę 368 (trzysta sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w O. - w części odnoszącej się do działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m kw. (powstałych z działki nr [...] położonej w O. przy ulicy [...], d. ul. [...]) - została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 2 ust. 1-3, 6 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) - decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [... ]w O. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. [...] (dawna [...]), w obrębie [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz przy ul. [...] i [...], w obrębie [...], oznaczonego jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha wraz z nabyciem własności budynków i innych urządzeń położonych na tych działkach, w tym część za odpłatnością. Pismem z dnia 20 czerwca 2005 r. Minister Budownictwa zawiadomił o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ centralny decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdził, iż w/w decyzja uwłaszczeniowa w powyższej części, została wydana z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności w części tej decyzji nie było przy tym możliwe z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę na skutek wystąpienia przez B. D. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że uwłaszczenie państwowej osoby prawnej - o którym mowa w art. 2 ust. 1-2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r.- następuje, o ile nie narusza to praw osób trzecich. Tego typu regulacja dotyczy zaś także sytuacji, o której była mowa w art. 8 powołanej ustawy (obecnie art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ) - stwierdzającym, iż osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, ma prawo nabyć ten garaż na własność oraz otrzymać grunt w użytkowanie wieczyste, jeżeli jest najemcą tego garażu. Zdaniem organu zatem, art. 8 stanowił lex specialis w stosunku do treści zawartej w art. 2 cytowanej ustawy z 1990 r. Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy Minister zauważył, że na działce nr [...], którą uwłaszczono Przedsiębiorstwo, znajduje się część garażu wybudowanego przez B. D., który - wraz z gruntem niezbędnym do korzystania z niego - zajmuje (wydzielone w wyniku podziału tej działki: działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2). Podniesiono też, że w sprawie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, prowadzonej przed Sądem Rejonowym w O. pod sygnaturą akt [...], w dniu [...] września 2003 r. została zawarta ugoda pomiędzy B. D. a Skarbem Państwa - reprezentowanym przez Prezydenta Miasta O., o przeniesieniu na rzecz najemcy garażu nr [...] (znajdującego się w zabudowie [...]), położonego w O. przy ul. [...], prawa własności tego garażu wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego m. in. działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Tym samym zatem prawa rzeczowe do garażu i gruntu posiadane przez B. D., a więc posiadane przez osobę trzecią, stanowią przeszkodę do zaistnienia uwłaszczenia dawnego Przedsiębiorstwa [...] w przedmiotowym zakresie. Powyższe - wywodził Minister - oznaczało, iż decyzja uwłaszczeniowa, w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-2 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r.- w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Organ ustalił jednak, że ponieważ aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1999 r. prawa rzeczowe m. in. do działki nr [...] (z której wydzielono działki nr [...] i nr [...]) zostały sprzedane przez Skarb Państwa Przedsiębiorstwu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O., nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w przedmiotowym zakresie, a jedynie orzeczenie, iż decyzja ta w części została wydana z naruszeniem prawa. Minister podkreślił przy tym, ze organ administracji nie może w postępowaniu administracyjnym, działając w ramach własnych kompetencji, odwrócić skutków wynikających z umowy cywilnej. W/w decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł B. D. Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, podniósł w szczególności, że zawierając umowę sprzedaży w dniu [...] listopada 1999 r. cyt.: "zatajono wadę decyzji uwłaszczeniowej, o której strony wiedziały (starania odzyskania garażu podjęto w m-cu [...], w m-cu [...] rozmawiano w tej sprawie w biurze firmy w O. oraz telefonicznie z p. B. właścicielem )". Z tego powodu skarżący twierdził, że wspomniana umowa jest nieważna ( art. 58 § 1 i 2 k.c.) a ponadto - w jego przekonaniu - mógłby także w tej sprawie mieć zastosowanie przepis art. 163 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ - rozpatrując przedmiotową skargę - Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało to uchyleniem obu decyzji. Na wstępie należy zaznaczyć, że choć w obu decyzjach wydanych w tej sprawie wskazano, że niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego, w istocie rzeczy było ono prowadzone z urzędu. Autorem pisma bowiem zatytułowanego jako wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej był - działający z upoważnienia Wojewody [...] - Zastępca Dyrektora Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. Wadliwość ta pozostawała jednak bez wpływu na ocenę prawidłowości merytorycznej w/w decyzji. Przechodząc natomiast w tym miejscu do wspomnianych wyżej kwestii merytorycznych, Sąd stwierdził, że wprawdzie istotnie, w orzecznictwie administracyjnym i sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji administracyjnej - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję, organ administracji publicznej, działający w ramach swych kompetencji, nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego, ale należy zaznaczyć, że wyjątek ten od podstawowej zasady, polegającej na eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w uchwale z dnia 20 marca 2000 r. ( sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93 ), że ponieważ odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza w istocie pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała, koniczne jest w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia jej w obrocie prawnym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w szeregu orzeczeń sądowych akcentowana była także kwestia związku zachodzącego pomiędzy nieodwracalnością skutków prawnych decyzji administracyjnej, dającą ochronę osobie trzeciej, z działaniem przez tę osobę w dobrej wierze. W szczególności ten tok rozumowania został zaprezentowany w w/w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której Sąd zaznaczył, że np. transakcja zawarta w trakcie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, którego uczestnikami są strony umowy, wyklucza ich dobrą wiarę. Podobnie w wyroku z dnia 20 kwietnia 1998 r. sygn. aky IV SA 1050/96 ( LEX nr 45938 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niewątpliwie celem uregulowania zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. jest ochrona osób trzecich, które po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nabyły rzecz w dobrej wierze, i jest to podyktowane ochroną obrotu prawnego. Z kolei w wyroku z dnia 26 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 1114/97 ( LEX nr 45849) wyrażono pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych przy dokonanym obrocie nieruchomości względem osób trzecich odnosi się do ochrony tych osób zgodnie z ochroną wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że prowadząc niniejsze postępowanie nadzorcze organ całkowicie zaniechał analizy czy w tym przypadku nie zachodziła sytuacja, w której strony umowy zawartej w dniu [...] listopada 1999 r. nie działały w złej wierze. Wprawdzie we wniosku z dnia 28 kwietnia1993 r. o wydanie decyzji uwłaszczeniowej Przedsiębiorstwo [...] w O. nadmieniło, że nikt nie wnosi roszczeń do objętego tym wnioskiem mienia, ale w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia pisma z dnia 4 czerwca 1999 r. nr [...] ( zatem z daty poprzedzającej zawarcie w/w umowy ), wydanego przez jeden z wydziałów Urzędu Miasta w O. ( nazwa instytucji mało czytelna) stanowiącego odpowiedź na wystąpienie skarżącego o realizację jego prawa do garażu i gruntu znajdującego się pod nim. W samym też wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podnosił okoliczność, że w 1999 r. zwrócił się do Spółki "[...]" Spółka z o.o. w O. o realizację jego roszczenia, na co Spółka nie wyraziła zgody. W aktach brak jest jednak bliższych danych co do konkretnej daty owego wystąpienia. W skardze do Sądu skarżący doprecyzował dodatkowo, że w 1999 r. w tej sprawie rozmawiał w biurze spółki i wymienił nazwisko swego rozmówcy ( B. - właściciel). W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przy nie w pełni rzetelnie wyjaśnionym stanie faktycznym a w szczególności przy braku ustaleń czy strony zawierające umowę w dniu [...] listopada 1999 r. o przeniesienie własności przedsiębiorstwa działały w dobrej wierze, czy też zawierając rzeczoną umowę, miały świadomość istnienia po stronie B. D. roszczeń do części dawnej działki nr [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zatem powinien zbadać treść korespondencji prowadzonej przed datą [...] listopada 1999 r. w przedmiotowej sprawie przez skarżącego z Urzędem Miejskim w O. oraz z następcą prawnym byłego Przedsiębiorstwa [...] a także ustalić czy skarżący sam (bezpośrednio) nie kontaktował się z nim a jeśli tak to: w jaki sposób i kiedy oraz czego dotyczyły owe kontakty. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze trzeba stwierdzić, ze nie były one trafne, gdyż sąd administracyjny ani organy administracji publicznej nie posiadają uprawnień do unieważniania umów. Organem właściwym w tej materii jest jedynie sąd powszechny. Sugestia natomiast, że w niniejszym przypadku mógłby mieć zastosowanie przepis art. 163 k.p.a., nie mogła być w tej sprawie przez Sąd rozpatrywana jako, że postępowanie prowadzone w trybie w/w przepisu jest odrębnym postępowaniem administracyjnym a zatem problematyka ta wykraczała poza ramy tej sprawy. Z mocy natomiast przepisu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd - wydając rozstrzygnięcie -jest związany granicami danej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca ją naruszają art. 7, 75, 77, 80 i 156 § 2 k.p.a., skutkowało to uchyleniem obu wydanych w tej sprawie decyzji - na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o przepis art. 200 wyżej cytowanej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że w myśl art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zatem strona w tym wypadku nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów jakie poniosła dochodząc swojego roszczenia a jedynie ma prawo otrzymać zwrot kosztów niezbędnych. Mając na uwadze, że skarżący zamieszkuje w O. a rozprawa wyznaczona została w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie na godzinę 9.30, w ocenie Sądu, nie zachodziła bezwzględna potrzeba skorzystania w tym przypadku przez skarżącego z noclegu w hotelu. Ponieważ w sprawie skarżący nie był reprezentowany ani przez adwokata, ani radcę prawnego ( brak w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa ), brak było także podstaw do przyznania stronie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W rezultacie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego skarżącemu został przyznany zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi ([...] zł.) i zwrot kosztów biletu kolejowego, który - wg oświadczenia strony wynosił [...] zł w jedną stronę - czyli [...] zł ( w obie strony ).