I SA/Wa 1830/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzja nr [....] z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) – dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [....] znak [....]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [....] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. (obecnie Gminę Miejską L.) własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [....] o pow. [....] ha, obręb [...] (dawny numer hipoteczny [....]), zajętej pod drogę publiczną ul. [....] w L.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż w myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego". W ocenie Wojewody [....] przedmiotowa działka nr [....] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła część urządzonej drogi publicznej, tj. część ulicy [...] w L. i pozostawały we władaniu Gminy L. (od 2004 roku Gminy Miejskiej L.). Wojewoda [...] wskazał, iż uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, zgodnie z załącznikiem nr 16, została zaliczona do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich na terenie Miasta L. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną "dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi". Kategoria drogi gminnej oraz jej położenie pozwoliły na ustalenie Gminy L. jako podmiotu uprawnionego do nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. gruntów zajętych pod drogę. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie stanowiła również własności gminy. Współwłaścicielami działki zajętej pod ulicę [....] byli Państwo: Pani J. C. i Pan A. C., którzy prawo własności nabyte na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. sygn. akt [...] uzyskali w drodze spadkobrania co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. [...]. Wojewoda [...] wskazał, że dla działki nr [....] obręb nr [...] w L. w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w L. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], jednakże stan prawny wynikający z tytułu prawnego oraz danych ewidencji gruntów nie odpowiadał faktycznemu władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. Granice zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntów pod drogę gminną wyznaczają jednocześnie granice nieruchomości podlegających nabyciu z mocy prawa przez Gminę L. zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym samym wobec potwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie należało stwierdzić nabycie przez Gminę L. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów (dz. nr [....]) zajętych pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miejska L. wskazując, iż Wojewoda [...] naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Odwołująca się wskazała, iż strona postępowania została nieprawidłowo oznaczona w sentencji decyzji, a także powołano przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 k.p.a., bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej, oraz wskazania zmian ustawy. Podniesiono również, że w uzasadnieniu nie przytoczono treści art. 103 ust. 2 powoływanej ustawy. Odwołująca się wskazała, że w uzasadnieniu brak jest oceny przyjętego stanu faktycznego w odniesieniu do wskazanych norm prawa. Decyzją nr [....] z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [....] o pow. [....] ha, objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H. C., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 2002r. H. C. nabyli J. C. i A. C. Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988r., nr [...], poz. [...]) - zał. nr 16 - ul. [....] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie ul. [....] w L. stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999 r. wobec treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż potwierdzeniem powyższego jest wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], potwierdzający, że granice części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....], zajętej pod drogę publiczna ul. [....], zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Również umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] w sprawie bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego Gminy L. potwierdza powyższe twierdzenie, a zatem zasadnie uznano, iż w myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ul. [....] stała się własnością Gminy L. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazano, iż z art. 107 § 1 k.p.a. nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji, zaś niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w sprawie. Jednocześnie w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżona decyzja Wojewody [....] zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła Gmina Miejska L. zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieumożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, oraz naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11 , art. 80 art. 107 § 1 I 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek , którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Tym samym wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że bezspornym jest, że władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic, zimowego utrzymania dróg lokalnych, jednakże umowy te nie dotyczyły jednak bezpośrednio działki o nr [....], a ich przedmiot określony był ogólnie obejmując ulice położone na terenie L. Nie wynika z nich jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego, stąd zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy k.p.a., a tym samym wydane decyzje nie uwzględniają całokształtu materiału dowodowego. Organ pobieżnie bowiem ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy swoją ocenę powinien był oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Podniesiono również, że w myśl art. 10 k.p.a. obowiązkiem organu było zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszym postępowaniu, organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności nieruchomości, położonej w L., oznaczonej jako działka nr [....] zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [....]. W ocenie Sądu zgodzić się trzeba z organami administracji publicznej jedynie w odniesieniu do stwierdzenia, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności tej nieruchomości nie przysługiwało ani Skarbowi Państwa, ani też jednostce samorządu terytorialnego. Bezspornym w sprawie jest, że właścicielem przedmiotowej działki była H. C. co wynika m.in. z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w L., IV Wydziału Ksiąg Wieczystych (k. 58-61 akt administracyjnych). Jednakże uzasadnione wątpliwości budzi spełnienie pozostałych przesłanek wynikających z ww. przepisu. Wbrew stanowisku organów administracji publicznej, z analizy akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka nr [....] zajęta była pod drogę publiczną gminną - ul. [....] w L.. W szczególności okoliczność zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie wynika jednoznacznie ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2004 r., nr [...], przedstawiającego granice części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zauważyć trzeba, że wyrys ten sporządzony został w dniu 9 sierpnia 2010 r. i na jego podstawie – wbrew podnoszonym przez organy administracji publicznej twierdzeniom - nie można jednoznacznie stwierdzić czy obrazuje on stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Co prawda osoba sporządzająca wyrys zaznaczyła, że przedstawia on granice części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Z analizy akt sprawy w żaden sposób nie wynika jednakże co stanowiło podstawę powyższego twierdzenia, na podstawie jakich konkretnie danych, czy też dokumentów przyjęto, że sporządzony w sierpniu 2010 r. wyrys przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślić należy, że przedmiotowy wyrys nie określa też szczegółowo przebiegu pasa drogowego, jego urządzenia, granic, oznakowania. W aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek innych dokumentów dotyczących powyższych kwestii. Co więcej z pisma z dnia 10 stycznia 2012 r. wynika, że na mapie poglądowej dróg wojewódzkich i lokalnych miejskich (według stanu na dzień 1989 r.) uzyskanej z archiwum Biura Planowania Rozwoju W. ukazującej orientacyjny przebieg dróg wymienionych w ww. załączniku nr 16 żaden z odcinków ulicy [...] nie został zaznaczony. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie wykazały zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie spełniona została przesłanka zajęcia działki nr [....] pod drogę publiczną – ul. [....] w L. Oczywiste zaś jest, że stan prawny i faktyczny działki nr [....] na dzień 31 grudnia 1998 r. powinien zostać udokumentowany w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Przy czym podkreślić trzeba, że po wyjaśnieniu kwestii zajętości działki pod drogę publiczną konieczne będzie wykazanie faktu pozostawania przedmiotowej działki we władaniu publicznoprawnym. W aktach administracyjnych sprawy (k. 70-95) znajdują się tymczasem umowy dotyczące bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego, profilowania i wałowania dróg gruntowych, całodobowego utrzymania dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych, remontu nawierzchni w L., jednakże w oparciu o nie trudno uznać, iż stanowią one dowód sprawowania władztwa publicznego, albowiem w żadnej z tych umów nie została wskazana ul. [....]. Powoływana w uzasadnieniu organu II stopnia umowa nr [...] takiego dowodu również stanowić nie może, albowiem do umowy tej bark jest załącznika wskazanego w § 1 ust. 1 umowy (k. 90 v. – 91 akt administracyjnych). Należy również zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z [....] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...], z którego wynika, że ulica [....] została wpisana pod pozycją [...] załącznika nr 16 do uchwały [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. i obejmuje pas długości 250 metrów (k. 43 akt administracyjnych), zaś z zaświadczenia Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2010 r. wynika, że działka [....] w obrębie [...] stanowi część ul. [...], która nie została zaliczona do dróg kategorii lokalnej zgodnie z tą uchwałą (k. 10 akt administracyjnych). Należy zauważyć, że przedmiotowe zaświadczenie nie zostało sprostowane wbrew adnotacji znajdującej się na tym dokumencie, bowiem pismo jakie powołano stanowi odpowiedź udzieloną przez Prezydenta Miasta L. [...] Urzędowi Wojewódzkiemu (k. 45 akt sprawy administracyjnej). Oznacza to, że w aktach sprawy znajdują się wzajemnie sprzeczne dokumenty dotyczące zaliczenia działki [....] jako ul. [...] do kategorii dróg miejskich, przy jednoczesnym braku mapy archiwalnej obrazującej stan na dzień 1989 r. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że decyzje organów administracji publicznej wydane zostały z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 k.p.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć obu instancji. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ponownie oceni, po przeprowadzeniu dodatkowych dowodów, spełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.