I SA/Wa 1830/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 r. nr [...] potwierdzającej na rzecz H. K., D. K., W. K., K. K. oraz M. K. prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przez F. K. w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2005 r. nr [...] potwierdził na rzecz H. K., D. K., W. K., K. K. oraz M. K. prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przez F. K. w miejscowości P., pow. [...], woj. [...], ustalając, że wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami Państwa Polskiego wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji, organ wojewódzki wyjaśnił że "z uwagi na fakt niemożności przedłożenia przez wnioskodawców dokumentów określających rodzaj i wielkość zabudowań znajdujących się na przedmiotowym gruncie, wycenie podlegało jedynie [...] ha gruntów." Wobec nie skorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania, ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. stała się ostateczna w dniu 28 października 2005 r. Pismem z dnia 18 marca 2015 r. H. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 r. W ocenie Wojewody [...] podnoszony przez H. K. argument dotyczący nieprawidłowości przy ocenie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. Jak wyjaśnił organ wojewódzki, ww. operat szacunkowy został dostarczony do akt sprawy przez stronę i jako zgodny z przepisami prawa został przyjęty przez Wojewodę [...]. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ wojewódzki ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, okoliczności które zostały udowodnione w toku postępowania prowadzonego na wniosek strony. W ocenie organu wojewódzkiego decyzja Wojewody [...] z [...] października 2005 r. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, ani też nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. K. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Skarbu Państwa wskazał, że decyzja Wojewody [...] została wydana w dniu [...]października 2005 r. a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 3). Zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji postanowieniami art. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.: "Art. 4. 1. Potwierdzenie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2005 r. 2. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć: 1) dowody, o których mowa w art. 5 ust. 2 (...);" Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.: "Potwierdzenie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego następuje: 1) na podstawie urzędowego opisu mienia lub zaświadczenia odszkodowawczego wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny albo innych dokumentów urzędowych, w tym sądowych; 2) w razie braku dokumentów, o których mowa w pkt 1, potwierdzenie tego prawa może nastąpić na podstawie dokumentów sporządzonych przed dniem 1 września 1939 r. świadczących niewątpliwie o posiadaniu takich nieruchomości, a w szczególności orzeczeń sądowych stwierdzających prawo własności, wyciągów z ksiąg wieczystych lub aktów notarialnych albo na podstawie zeznań trzech świadków uprzedzonych o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie (...)" Pismem z dnia 7 czerwca 2005 r. organ wojewódzki wezwał stronę do usunięcia wskazanych w tym piśmie braków wniosku. W ww. wezwaniu organ wojewódzki wskazał stronie o jakie dowody należy uzupełnić wniosek. Przedstawiając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela stanowiska zawartego w odwołaniu H. K. z [...]czerwca 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zgodnie z którym ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, gdyż Wojewoda [...] błędnie ustalił stan faktyczny przez to, że nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy w postaci operatu szacowanej nieruchomości. Wobec braku uzupełnienia, pomimo dwukrotnego wezwania przez organ prowadzący postępowanie, wniosku o dowody pozwalające na ustalenie w sposób niewątpliwy faktu posiadania przez F. K. budynków oraz rodzaju, stanu i powierzchni tych budynków, które jak podnosi strona znajdowały się na pozostawionej przez F. K. nieruchomości w miejscowości P., pow. [...], woj. [...]poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Wojewoda [...] nie mógł samodzielnie ustalić rodzaju, powierzchni oraz stanu tych budynków. Przedstawiając powyższe, organ odwoławczy wyjaśnił że zarówno postępowanie w sprawach o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jak też o potwierdzenie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego na zasadach określonych zarówno obecnie obowiązującą ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. jak i ustawą z dnia 12 grudnia 2003 r. toczy się tylko na wniosek właścicieli pozostawionego mienia lub ich spadkobierców, nigdy z urzędu. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez stronę we wniosku z dnia 12 maja 2015 r. o tym, że zaskarżony akt administracyjny został wydany z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 75 §1 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. Minister Skarbu Państwa wyjaśnił, że do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczający sam fakt naruszenia przepisów prawa - naruszenie to musi mieć bowiem dodatkowo charakter rażący. Jednocześnie rażące naruszenie przepisów powinno co do zasady odnosić się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Przedstawiając powyższe stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z [...] października 2005 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W toku przeprowadzonego postępowania organ wojewódzki wskazywał stronie jakie dokumenty powinna dostarczyć aby usunąć konkretnie wskazywane przez organ wojewódzki braki wniosku. Obowiązkiem organu wojewódzkiego w sprawach o potwierdzenie prawa do rekompensaty lub prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego nie jest poszukiwanie dowodów za wnioskodawcę, lecz ocena, czy wnioskodawca spełnił wymogi stawiane mu przez ustawę. W przedmiotowej sprawie nie zgromadzono dokumentów urzędowych ani innych dokumentów sporządzonych przed dniem 1 września 1939 r. świadczących niewątpliwie o posiadaniu przez poprzednika prawnego wnioskodawców, F. K. budynków położonych w miejscowości P., pow. [...], woj. [...]. Tym samym w odniesieniu do badanej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 r. nr [...] nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.  Minister Skarbu Państwa wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zaistniała również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem decyzja Wojewody [...] z [...] października 2005 r. nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ wyższej instancji nie dostrzegł również zaistnienia innych przesłanek, skutkujących nieważnością decyzji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...]sierpnia 2015 r. wniosła H. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa, a w szczególności przepisów: - art. 5 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1,ustawy z dnia 12 grudnia 2003 roku o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wojewoda [...] nie uwzględnił stanu faktycznego, nie orzekł o całości roszczenia, ograniczył się jedynie do potwierdzenia prawa do rekompensaty w zakresie niezabudowanej nieruchomości gruntowej, - § 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nie przyjęcie przeciętnej ceny transakcyjnej podobnych nieruchomości z uwzględnieniem budynków, - art.77 § 1 KPA w związku z art.80 KPA poprzez błędną ocenę dowodów skutkującą zupełnie dowolnym ustaleniem stanu faktycznego, - art. 107 § 3 KPA poprzez brak w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania rekompensaty za nieruchomość zabudowaną. Wskazując na powyższe podstawy skargi wniosła o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...]sierpnia 2015 roku [...], uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 roku nr [...] oraz przekazanie sprawy Ministrowi Skarbu Państwa do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanym w art. 156-158 kpa. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji w tym trybie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się zaś tylko wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek nieważności, w tym okoliczności określonej w przepisie art.156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa) - na którą wskazała strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. potwierdzającej na rzecz H. K., D. K., W. K., K. K. i M. K. prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez F. K.. - organ powinien zbadać nie tylko samą treść decyzji, czy też zachowanie przepisów procedury administracyjnej, przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Materialnoprawną podstawę wydania tego ostatniego orzeczenia stanowił art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004r., Nr 6, poz. 39 ze zm., powoływaną dalej jako ustawa z dnia 12 grudnia 2003r.) Przepis art. 2 stanowił, że "prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje właścicielom tych nieruchomości, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki: zamieszkiwali w dniu 1 września 1939r. na terenach, o których mowa w art. 1 cyt. ustawy, byli w tym dniu obywatelami polskimi i opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939r., posiadają obywatelstwo polskie Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003r., w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, prawo do zaliczenia wartości nieruchomości przysługuje łącznie wszystkim jego spadkobiercom, jeżeli posiadają oni obywatelstwo polskie i zamieszkują na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy albo jednemu z nich wskazanemu przez pozostałych spadkobierców". Z akt sprawy wynika, że poprzednik prawny skarżącej co do zasady spełniał warunki określone w tym przepisie, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji z dnia 6 października 2005 r. Skarżąca żąda stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2005 r. z tego powodu, że Wojewoda [...] źle ocenił materiał dowodowy w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy z dnia [...] września 2005 r. Zdaniem skarżącej pominięcie wyceny budynków w operacie szacunkowym jest niezgodne ze stanem faktycznym. Tym samym Wojewoda [...] naruszył zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe zarzuty skargi nie zyskały akceptacji Sądu. I tak trafnie Minister Skarbu Państwa wskazał, że wykonanie operatu szacunkowego zostało zlecone przez D. K. jako stronę postępowania i w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] strony, w tym skarżąca nie zgłaszały zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego. Ponadto w toku tego postępowania strony były wzywane do uzupełnienia wniosku o dowody pozwalające na ustalenie w sposób niewątpliwy faktu posiadania przez F. K. w miejscowości P. budynków oraz rodzaju, stanu i powierzchni tych budynków. Braku tego nie uzupełniły, zatem Wojewoda [...] nie mógł samodzielnie ustalić tych kwestii. Prawidłowo także Minister Skarbu Państwa ocenił, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Potwierdzenie prawa do zaliczenia nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego mogło nastąpić, jeżeli fakt posiadania nieruchomości wynikał z dokumentów urzędowych lub w razie ich braku z dokumentów sporządzonych przed dniem 1 września 1939 r. świadczących niewątpliwie o posiadaniu takich nieruchomości. W przedmiotowej sprawie takich dokumentów w toku prowadzonego postępowania przez Wojewodę [...] w 2005 r. ani też na nawet etapie niniejszego postępowania strony nie przedstawiły. Ponadto, Sąd zauważa, że także domaganie się po latach stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na subiektywne przekonanie skarżącej o wadliwości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] nie jest przesłanką mieszczącą się w katalogu wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a Biorąc pod uwagę treść przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz powyższy stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji, a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym, odrębnym postępowaniem, skierowanym na badanie wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ nie jest zatem władny rozstrzygnąć sprawy tak, jak w postępowaniu zwyczajnym, co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może bowiem tego postępowania zastępować, czy go powtarzać. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 77 i 80 kpa, których skarżąca upatrywała w zaniechaniu wyceny budynków- nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku na etapie postępowania nadzorczego. Tym samym nie są zasadne również zarzuty naruszenia § 48 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., gdyż w tym postępowaniu organ tego przepisu nie stosował. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.