I SA/Wa 1830/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r nr [...] po rozpoznaniu zażalenia K. W. na postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydenta [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w [...] przy ul. [...] [...] hip. Nr [...], utrzymało powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent [...] o odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w [...] przy ul. [....] [...] hip. Nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł K.W. Powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2016 r. I OSK 2607/15 zakwestionował zasadność żądania przez organ pierwszej instancji postanowień spadkowych lub aktu poświadczenia dziedziczenia po M.C. Zdaniem K. W. organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem kwestionowanego postanowienia, tj. poprzez brak odniesienia się do ww. wyroku oraz dokumentów zgromadzonych w postępowaniu. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ podniósł, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie postanowienia z dnia [...] października 2014 r. nr [...], w związku z koniecznością ustalenia następstwa prawnego po M.C., w toku postępowania przed sądem powszechnym o nabycie spadku, lub w trybie wydania aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza. Do chwili obecnej niezbędne dokumenty spadkowe nie zostały przedstawione w postępowaniu administracyjnym, zatem w świetle art. 97 § 2 k.p.a. nie zachodzą przesłanki do podjęcia postępowania. Odnosząc się do kwestii istnienia zagadnienia prejudykacyjnego, organ poddał analizie treść aktu notarialnego sporządzonego dnia [...] grudnia 1995 r., którego stroną była M. C. Akt ten stanowi pełnomocnictwo wraz z darowizną. Pełnomocnictwo udzielone K. W. obejmowało legitymację do przeprowadzenia wszelkich czynności związanych z odzyskaniem tytułu własności do nieruchomości, a także nieodwołalnie, do przeniesienia w drodze darowizny tytułu własności wymienionej w akcie notarialnym parceli na tegoż K.W., gdy tylko stanie się to możliwe po odzyskaniu przez mocodawczynię tytułu własności do wymienionej parceli. W akcie występują dwie mocodawczynie – M. C. i A. N., a treść aktu stanowi: "po odzyskaniu przez nie tytułu własności do wymienionej parceli". Z powyższego wynika, że K.W. miał legitymację do darowania mu tytułu prawnego do nieruchomości dopiero po odzyskaniu prawa własności przez M. C., a nie do darowania na swoją rzecz roszczeń o ustanowienia prawa do nieruchomości. Bezsprzecznie do chwili obecnej, nie zostało zakończone postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa do gruntu, jak również nie został sporządzony akt notarialny, który jest zawierany w wyniku wykonania takiej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w trybie art. 7 dekretu nadaje uprawnienia do ustanowienia użytkowania wieczystego, a prawo użytkowania wieczystego powstaje dopiero po zawarciu aktu notarialnego i wpisie prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Następnie istnieje możliwość przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dopiero wówczas powstanie tytuł prawny, który jest tytułem własności. Zdaniem organu w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, nigdy nie został przywrócony tytuł prawny do nieruchomości na rzecz M.C. Z tej przyczyny K. W. nie mógł dokonać darowizny tytułu własności a jedynie do tego był uprawomocniony. Natomiast ww. pełnomocnictwo nie legitymowało do przeniesienia roszczeń o ustanowienie tytułu prawnego do nieruchomości. Wyraźnym życzeniem mocodawczyni było bowiem w pierwszej kolejności uzyskanie tytułu własności na jej rzecz, a następnie darowizna tytułu prawnego na rzecz K. W. Wobec tego, że na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1995 r. mogło dojść jedynie do darowizny prawa własności, a nie roszczeń o ustanowienie prawa w trybie dekretu warszawskiego, A.N. na podstawie odrębnego aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2008 r., złożyła oświadczenie o darowaniu na rzecz K. W. roszczeń do nieruchomości w przysługującym jej udziale. M. C. zmarła dnia [...] sierpnia 1999 r., a roszczenia o ustanowienie tytułu prawnego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][....] hip. nr [...] weszły do masy spadkowej. Z tego powodu, zdaniem organu, niezbędne jest ustalenie następstwa prawnego po zmarłej, gdyż następcy prawni zmarłej mają interes prawny w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w [...] przy ul. [...] [...] hip. nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2016 r I OSK 2607/15 nie ma mocy wiążącej w niniejszej sprawie. Sąd komentując przyczyny zawieszenia postępowania, jako niezrozumiałe, stwierdził, że kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu dotyczącym tego przedmiotu. Zatem przyjęte przez sąd w niniejszym wyroku stanowisko, bez wnikliwej analizy stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy dotyczące zasadności zawieszenia, nie może zostać uwzględnione. Uprawnienia wynikające z pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 1995 r., którego stroną była M. C. wygasły zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Osoba zmarła nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem możliwe ustanowienie tytułu prawnego do nieruchomości na rzecz zmarłej, a tym samym nie dojdzie nigdy do darowizny tytułu prawnego do nieruchomości na rzecz K. W. Przepis art. 101 § 2 k.c. stanowi, że umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Z kolei pełnomocnictwo nieodwołalne uregulowane jest w art. 101 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem pełnomocnictwo może być w każdym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się odwołania pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo nieodwołalne nie jest tożsame z dokonaniem zastrzeżenia o niewygasaniu pełnomocnictwa w razie śmierci mocodawcy. Bezsprzecznie, zdaniem organu, pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 1995 r. nie zawiera wzmianki wskazującej na jego trwanie po śmierci mocodawcy. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. W. zarzucając mu naruszenie: – art. 97 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę podjęcia postępowania, pod zarzutem braku postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po M.C., pomimo , iż NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2607/15 wskazał, iż w świetle dokumentów przedłożonych do akt sprawy niezrozumiała jest przyczyna zawieszenia postępowania do czasu dostarczenia postanowienia spadkowego; – art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w braku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem postanowienia – tj. brak odniesienia się do treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2607/15 oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów a przede wszystkim dołączonych do pisma z dnia [...] marca 2001 r aktu notarialnego – pełnomocnictwa wraz z darowizną i oświadczenia z notarialnym potwierdzeniem podpisu D. P. – córki M.C. z dnia [...] kwietnia 2008 r. potwierdzającego darowiznę; – art. 65 § 1 i § 2 k.c. ze względu na niewłaściwą wykładnię oświadczeń woli zawartych w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1995 r. oraz akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności i celu zawarcia umowy oraz zgodnego zamiaru stron, wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że: Niezrozumiała jest także przyczyna uprzedniego zawieszenia postępowania do czasu dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C. właścicielce nieruchomości z adresami spadkobierców w świetle dołączonego pisma z dnia [...] marca 2001 r. aktu notarialnego – pełnomocnictwa wraz z darowizną i oświadczeniem z notarialnym potwierdzeniem D. P. – córki M. C. z [...] kwietnia 2008 r. potwierdzającego darowiznę. W świetle tych dokumentów zawieszenie postępowania nabiera, zdaniem skarżącego, cech jego przedłużania bezpodstawnego, co potwierdza rażący charakter przewlekłości. Jednak kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania powinna być rozstrzygana w postępowaniu dotyczącym tego przedmiotu. Przeprowadzenie bowiem postępowania spadkowego stosując zasady spadkobrania ustawowego nastąpi w tym przypadku wbrew wyraźnej woli zmarłej, która swym następcą prawnym w zakresie własności nieruchomości przy ul. [....] [...] uczyniła K. W., przekazując mu do dyspozycji dokonywanie czynności prawnych z nią związanych. Odnosząc się bezpośrednio do wskazanej powyżej interpretacji aktu darowizny sporządzonego w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1995 roku, dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ ten dokonując analizy stanu faktycznego zdaniem skarżącego w sposób nieodpowiedni zinterpretował treść umowy oraz zgodny zamiar stron. Zgodnie z art. 65 k.c. oświadczenie woli składne przez strony należy tłumaczyć tak, jak wymagają tego zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Ponadto zdaniem skarżącego ważniejszy jest zgodny zamiar stron i cel zawieranej umowy niż jej dosłowne brzmienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w pełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił podjęcia zawieszonego postępowania prowadzonego w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] onz. hip. nr [....] uznając, że w sprawie nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania tj. ustalenie następstwa prawnego po M. C. poprzez nadesłanie postanowienia sądu powszechnego o nabyciu spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza. Sąd podziela stanowisko organu, że tylko w ten sposób można udokumentować następstwo prawne po osobie zmarłej. Słusznie organ uznał, że nie ustąpiła przeszkoda uniemożliwiająca podjęcie zawieszonego postępowania ze względu na brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezmiennie powyższym zagadnieniem jest konieczność ustalenia następców prawnych po M. C. Skarżący podnosi, że córka M.C., D. P., notarialnie (akt notarialny z dnia [...] marca 2001 r.) potwierdziła na rzecz skarżącego darowiznę określoną przez jej zmarłą matkę w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1995 r. na rzecz Skarżącego. Jednak w żaden sposób nie może to zastąpić dokumentu o nabyciu spadku przez D. P. po jej matce. Sąd podziela stanowisko organu, że uprawnienia wynikające z pełnomocnictwa notarialnego z dnia [...] grudnia 1995 r., którego stroną była M. C. wygasły po jej śmierci, bowiem osoba zmarła nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem ustalić tytułu prawnego do nieruchomości na rzecz zmarłej, a tym samym nie jest możliwa darowizna tytułu prawnego do nieruchomości. Organ słusznie podkreślił (art. 101 § 2 k.c.), że umocowanie do określonych czynności wygasa wraz ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika. Zgodnie natomiast z art. 101 § 1 k.c. mocodawca może zrzec się odwołania pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego jego podstawą. Jednak, jak słusznie zauważa organ, pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 1995 r. nie zawiera adnotacji wskazującej na jego trwanie po śmierci mocodawcy. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że postępowanie dotyczące przedmiotowej sprawy zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. i stało się ostateczne. Sam Skarżący podnosi w skardze, że kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu dotyczącym tego przedmiotu. Pomimo nie zgadzania się ze stanowiskiem organu odnośnie zawieszenia postępowania skarżący nie skorzystał ze swoich uprawnień i go nie zaskarżył. Sąd podziela stanowisko organu, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku dekretowego, skoro roszczenie o ustanowienie tytułu prawnego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] hip. nr [....] weszło do masy spadkowej bez uprzedniego ustalenia następstwa prawnego po zmarłej, gdyż ewentualni następcy mają interes prawny w tym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o braku uwzględnienia przez organ treści wyroku NSA z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2607/15, to zdaniem Sądu organ właściwie przyjął, że nie jest nim związany w przedmiotowej sprawie. Wyrok ten potwierdza jednak, że kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania powinna być rozstrzygana w postępowaniu dotyczącym tego przedmiotu. Zdaniem Sądu wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienia odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania są zgodne z prawem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, tj. nie przedstawiono organowi stosownego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej M. C. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie zasadami określonymi w k.p.a. Zdaniem Sądu organ wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby istniały przeszkody uniemożliwiające Skarżącemu wystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po M.C. Z akt sprawy nie wynika również, aby zaistniały przesłanki określone w art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. uzasadniające rozstrzygnięcie przez organ zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.