I SA/Wa 1831/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości [...] została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę. I SA/Wa 1831/04 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 2 marca 1998 r. o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] odmawiającego byłym właścicielom J. i K. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i orzekło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1951 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jego nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne, które wyżej wymienione orzeczenie wywołało. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona nr hip [...] podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy W. (później Skarbu Państwa). Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1951 r., nr [...] odmówiło byłym właścicielom J. i K. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy u!. [...], nr hip. [...]. W dniu 1 lutego 1996 r. Prokurator Rejonowy dla Dzielnicy W. [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sprzeciw w sprawie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego. Na skutek w/w sprzeciwu Kolegium w dniu 14 lutego 1996 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. Kolegium stwierdziło nieważność w/w orzeczenia. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. P. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 1997 r. o sygn. IV SA 679/95 NSA uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Kolegium nie przeprowadziło w sprawie wyczerpującego postępowania dowodowego i naruszyło tym samym art. 7 i 77 kpa. Sąd zarzucił zwłaszcza, że Kolegium nie wyjaśniło, jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego W. Po ponownym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r., w której stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1951 r., nr [...], którym odmówiono prawa własności czasowej J. i K. małż. K. do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Decyzję wydano na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dn. 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Następnie dnia 2 marca 1998 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. We wniosku J. P. podniosła, że Kolegium nie było organem właściwym do badania w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1951 r., nr [...] i w związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] grudnia 2001 r. wydało decyzję nr [...], którą to decyzją utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nie podzieliło argumentacji J. P. co do niewłaściwości SKO w niniejszej sprawie, wskazując m.in. orzecznictwo NSA potwierdzające właściwość SKO w postępowaniach dotyczących gruntów komunalnych. J. P. wraz z T. G. i R. G. wnieśli na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 21 listopada 2003 r. wydał wyrok o sygn. I SA 316/02, w punkcie pierwszym uchylający decyzję SKO nr [...], zaś w punkcie drugim oddalający skargę T. G. i R. G. Sąd w uzasadnieniu wspomnianego wyroku podniósł, że T. G. i R. G. nie mają przymiotu strony, gdyż zaskarżona decyzja nie dotyczy ich praw i obowiązków. Jeżeli idzie zaś o uwzględnienie skargi J. P., Sąd podniósł też, że Kolegium w swym orzeczeniu nieuwzględniło wyniku toczących się w przedmiotowej sprawie postępowań cywilnych. Stąd, zdaniem Sądu, nieuprawnionym jest przekonanie SKO, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 2 kpa Procesowym skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2003 r. o sygn. I SA 316/02 jest to, że po uchyleniu decyzji nr [...] w sprawie pozostał do rozpoznania wniosek J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium oparło się na następujących dowodach: 1) poświadczonej za zgodność kopii fragmentu Ogólnego Planu Zabudowy W. zatwierdzonego w 1931 r., który obowiązywał w dniu 10 lipca 1951 r. - dniu wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W., uzyskanej przez Kolegium z Archiwum Państwowego miasta W., 2) kopii całego Ogólnego Planu Zabudowy W. zatwierdzonego w 1931 r. wykonanej przez specjalistę - rzeczoznawcę na zlecenie Kolegium (kopia ta znajduje się w Kolegium, lecz ze względu na swe rozmiary nie została włączona do teczki zawierającej akta przedmiotowej sprawy). Po przeanalizowaniu powyższych dowodów Kolegium ustaliło, że nieruchomość położona przy ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę zwartą i znajdowała się w granicach dzielnicy wyłącznie mieszkaniowej. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1951 r. nr [...] stwierdzono, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. Organ administracji podjął ww. decyzję na podstawie materiałów do planu, podczas gdy w dniu [...] lipca 1951 r. wciąż obowiązywał Ogólny Plan Zabudowy W. zatwierdzony w 1931 r. Ten zaś, jak to wyżej wskazano, nie przewidywał przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod użyteczność publiczną. W konsekwencji organ stwierdził, że wyżej wymienione orzeczenie naruszało powyżej przytoczony art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a naruszenie prawa ma charakter rażący. Na temat rażącego naruszenia prawa niejednokrotnie w tej sprawie wypowiadał się NSA. I tak w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88; opubl. ONSA 2/1988, poz. 96 czytamy: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (...)." W uzasadnieniu zaś innego orzeczenia NSA (wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, opubl. ONSA 1993 r., nr 1, poz. 23) stwierdzono, że: "Rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez J.P., że Kolegium nie było organem właściwym do badania w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1951 r., nr [...] nie zasługuje on na uwzględnienie. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bezsprzecznie, że Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym do rozstrzygania tego typu spraw w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość (tak jak w sprawie niniejszej) stanowi własność komunalną. W ocenie organu odwoławczego, Sąd w wyroku I SA 316/02 z 21 listopada 2003 r. zawarł wskazania co do nieodwracalnych skutków prawnych, które zaistniały w niniejszej sprawie. Zaś obecność takich wskazań wiąże Kolegium zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku podniósł: "postępowania cywilne już zakończono z korzystnym dla J. P. wynikiem, do czego Kolegium się nie odniosło, a zarazem nawet nie przedstawiło skąd bierze przekonanie, że art. 156 § 2 kpa nie znajduje zastosowania i poprzestało tylko na samej konstatacji". Ponownie badając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nieodwracalne skutki nastąpiły, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma kognicji by je cofnąć, dlatego też uchyliło (zaskarżoną decyzję w całości i orzekło jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. J., nie zgadzając się z interpretacją przez organ nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu, że rozpoznając przedmiotową sprawę było związane opinią NSA wyrażoną w wyroku z dnia 21 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 316/02, co do nieodwracalnych skutków prawnych zaistniałych w sprawie na skutek wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] lipca 2001 r. o sygn. akt [...] i podtrzymało w pełni swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły prawa i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze uznając, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 316/02, którym organ był związany, zatem zarzuty zawarte w skardze nie podważają skutecznie jej legalności. Sąd nie dopatrzył się także innych wadliwości zapadłego rozstrzygnięcia, które miałyby wpływ na jego treść. Za trafne należy w szczególności uznać stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie zaistniał nieodwracalny skutek prawny. Należy podkreślić, że zasadne jest stanowisko organu administracji publicznej, iż stan faktyczny istniejący w dniu wydania przez Prezydium Rady Narodowej W. decyzji o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...] wskazuje na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] lipca 1951 r. Podstawowe zagadnienie pojawiające się przy rozstrzygnięciu tej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniała negatywna przesłanka z art. 156 § 2 kpa w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. W tym zakresie należy odwołać się do uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. (sygn. III AZP 4/92 (OSNCAPiUS 12/92, poz. 211), a także do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96, ONSA 2/97, poz. 49), uchwały składu 5 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4-7/98, ONSA 1/98, poz. 13), czy wreszcie do uchwały składu 7 sędziów NSA z 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 3/00, poz. 93). W uzasadnieniu powołanej uchwały Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę także późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja, bowiem wymaga to takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego. Nie oznacza to jednak, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego, lecz odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej. Nieodwracalność skutków prawnych w niniejszej sprawie polega na tym, że przedmiotowa nieruchomość umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 30 marca 1992 r. została sprzedana J. P., która nabywając tą nieruchomość działała w dobrej wierze w oparciu o wpis w księdze wieczystej, gdzie jako właściciel nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] figurował Skarb Państwa, zaś jako użytkownicy wieczyści T. G. i R. G., a wypis na dzień 30 marca 1992 r. był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym (vide prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] lipca 2001 r., sygn. akt [...]). Należy zauważyć, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa wprawdzie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje stronie podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W rozpatrywanej sprawie znajdzie zastosowanie uchylony przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) art. 160 kpa. Przepis art. 5 w/w ustawy stanowi bowiem, że art. 160 kpa znajduje zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W rozpatrywanej sprawie wydanie orzeczenia administracyjnego nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r. Tak więc stronie (bądź jej następcy prawnemu), która poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa szkodę służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę od organu administracji publicznej. Jeżeli organ odmówiłby przyznania odszkodowania, bądź przyznałby to odszkodowanie zdaniem strony nieadekwatne do poniesionej szkody, stronie służy powództwo do sądu powszechnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.