I SA/Wa 1832/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie : Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta L. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonych w L. przy ulicy [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanych w księdze hipotecznej "[...]". W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przedstawiła następujący stan sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (poprzednio nr [...]) i nr [...] (poprzednio nr [...]). Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. grunt leśny i jednocześnie własność Skarbu Państwa, nie podlegają skomunalizowaniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy skomunalizowania działek nr [...] i nr [...] złożył Prezydent Miasta L. podnosząc, że od dnia nabycia spornych nieruchomości przez Skarb Państwa przez zasiedzenie na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) sporne działki pozostawały we władaniu wyłącznie Urzędu Miejskiego w L., co wynika z wpisów w ewidencji gruntów. Dopiero w roku 1998 Kierownik Urzędu Rejonowego w L. dokonał protokolarnego przekazania tych nieruchomości w zarząd Lasów Państwowych, choć - zdaniem odwołującego się - nie posiadał on upoważnienia w tym zakresie. Prezydent Miasta L. podkreślił, że nieruchomości, jako należące wtedy wyłącznie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stały się z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych własnością Gminy L. Ponadto grunty te nigdy nie stanowiły lasu i nie były związane z gospodarką leśną. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych – należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie, które zamierzało się skomunalizować winno było stanowić wówczas własność ogólnonarodową (Skarbu Państwa) i należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych. Jednakże w pierwszej kolejności obowiązkiem organu orzekającego w takich sprawach jest zbadanie - a obowiązek ten wynika z części wstępnej art. 5 ust. 1 - czy dane mienie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy, czy też takiemu wyłączeniu nie podlega. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1997 r., l.dz. [...] oraz wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe działki nr [...] ([...]) i nr [...] ([...]) od roku 1961, w tym i w dniu 27 maja 1990 r., stanowiły własność Skarbu Państwa i zostały w ewidencji gruntów oznaczone jako grunt leśny. Wpisami tymi (a nie treścią powołanych przez odwołującego się map) organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane. Organ drugiej instancji wskazał, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r., problematykę państwowych gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.). Ustawa ta ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarką leśną (art. 1 i następne ustawy). Przewidywała ona również możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art. 17). Pozostawały one nadal jednak gruntami objętymi regulacjami tej ustawy, nawet jeśli nie były zalesione. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce lasów państwowych. Administrację państwowego gospodarstwa leśnego z ramienia resortu leśnictwa sprawowały wówczas i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. Organ odwoławczy zaznaczył, że w rezultacie powyższego, sporne działki jako nienależące wtedy w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym artykule, były wyłączone na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy z komunalizacji jaka nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., bowiem Lasy Państwowe nie miały także statusu przedsiębiorstwa państwowego, a administrowane przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa (naczelnego organu administracji rządowej). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że w tamtym czasie naczelnicy ówczesnych gmin (działający przy pomocy podlegających im urzędów gmin) byli terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie organami jednostek samorządu terytorialnego, gdyż tych jednostek jeszcze wówczas nie było. Zdaniem organu odwoławczego rodzaj komunalizowanego mienia (w tym m.in. państwowe grunty leśne) może mieć istotne znaczenie przy ocenie dopuszczalności komunalizowania poszczególnych składników majątkowych z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto L. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6 i art. 7 kpa i wniesiono o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działki nr [...] i nr [...] położone w L. przy ulicy [...] powstały w wyniku parcelacji własnych dóbr M.P. pod zabudowę, tak jak pozostałe działki parcelacyjne. Działki te po drugiej wojnie światowej uznane zostały jako mienie opuszczone. Na wniosek ówczesnego terenowego organu administracji państwowej Sąd Powiatowy w N. wydał postanowienie o nabyciu tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie na podstawie przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Od dnia nabycia na własność Skarbu Państwa, nieruchomości znajdowały się we władaniu Urzędu Miejskiego w L., nigdy nie należały do Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe". Po utworzeniu gmin w 1990 r. były we władaniu Gminy L. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. protokołem przekazania w 1998 r. przekazał nieruchomości w zarząd Lasów Państwowych pomimo, że nie była one we władaniu Urzędu Rejonowego. Zdaniem skarżącej działki nr [...] i nr [...] nigdy przed dniem 27 maja 1990 r. nie należały do jednostki organizacyjnej "Lasy Państwowe", wobec czego odmowa stwierdzenia nabycia ich własności przez Gminę L. w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi naruszenie prawa. Gmina Miasto L. zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przeprowadziła należycie postępowania dowodowego celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., co stanowi naruszenie art. 6 i art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest uzasadniona. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonych w L. przy ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] bowiem uznały, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), tj. w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości te stanowiły grunt leśny i nie należały do którejkolwiek z jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, wobec czego na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wyłączone były z komunalizacji. Zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem sądu generalnie prawidłowa jest dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego, jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy), a to skutkuje uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w sprawach komunalizacji nie ma zastosowania powołana w decyzji organu pierwszej instancji ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) W powyższej kwestii stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 1994 r., sygn. akt I SA 1335/93 (ONSA 1995/3/139). W niniejszej sprawie punktem wyjścia do rozważań, czy przedmiotowe nieruchomości mogą podlegać komunalizacji powinno być jednakże ustalenie, czy nieruchomości te stanowiły las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym, w dacie 27 maja 1990 r. wchodziły w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W kwestii tej, w ocenie sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że dokumentami w oparciu, o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, że sporne nieruchomości stanowiły grunt leśny są wypisy z ewidencji gruntów sporządzone według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r. oraz na dzień [...] maja 2005 r. Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie jest to tym bardziej niezbędne, gdyż według karty inwentaryzacyjnej nieruchomości opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporne grunty stanowiły działki budowlane niezabudowane. Natomiast wypisy z ewidencji gruntów znajdujące się w aktach sprawy, a sporządzone według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r. i [...] maja 2005 r. dotyczą okresu po przekazaniu w 1998 r. przedmiotowych nieruchomości Lasom Państwowym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Dodatkowo z powołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaświadczenia Sądu Rejonowego w N. Wydział [...] z dnia [...] września 1997 r. wynika jedynie, że przedmiotowe nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa. Zaznaczyć także trzeba, że w wypisie z rejestru gruntów sporządzonym według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r. wskazano, że działka nr [...] to grunt niezabudowany. Organy obu instancji powinny ze szczególną wnikliwością wyjaśnić, czy będące przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r., stanowiły grunt leśny również z powodu sposobu ich nabycia przez Skarb Państwa oraz podnoszoną przez stronę skarżącą okoliczność, że nieruchomości te wchodziły w skład dawnego majątku [...] M.P. W kwestii niniejszej przypomnieć należy, że lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.) stały się własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu, czyli w dniu 27 grudnia 1944 r. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lasy te bowiem nie zostały objęte reformą rolną. Według dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa przejście własności określonych w dekrecie lasów na Skarb Państwa następowało z mocy samego prawa (ex lege). Dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych została zobowiązana przepisami wykonawczymi do przejmowania lasów i gruntów leśnych objętych dekretem za pośrednictwem właściwych dyrekcji lasów państwowych (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa – Dz. U. Nr 4, poz. 16). Z czynności przejęcia spisywano protokół, a przepisanie tytułu własności nabytych przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych w księgach hipotecznych następowało na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dekret nie przewidywał w tym zakresie żadnych wymagań formalnych. Wpis w księdze wieczystej mógł nastąpić na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych nawet bez protokołu przejęcia (art. 6 dekretu). W przedmiotowej sprawie natomiast sporne nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa w innym trybie, a mianowicie jako majątek opuszczony, co wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy odwołania oraz z treści wniesionej do sądu skargi. Zaznaczyć trzeba, że według powołanego wyżej zaświadczenia Sądu Rejonowego w N. Wydział [...] z dnia [...] września 1997 r. Skarb Państwa stał się właścicielem spornych nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] grudnia 1961 r., sygn. akt [...] (działka nr [...]) oraz postanowienia Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] grudnia 1961 r., sygn. akt [...] (działka nr [...]). Powstaje zatem pytanie, czy sporne nieruchomości nie zostały przejęte w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, bo nie stanowiły gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie. Na marginesie należy zauważyć, że omawiane powyżej przepisy dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa obowiązywały do dnia 1 października 1990 r. Określenie zatem charakteru przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jest zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy rozpoznające niniejszą sprawę nie zebrały w sposób dostateczny materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 kpa i 77 § 1 kpa i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ należycie wyjaśni wskazane wyżej kwestie, uzupełni materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału dokumentacyjnego zbada, czy sporne nieruchomości spełniają przesłanki komunalizacyjne, określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.