I SA/Wa 1834/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr ][...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Postanowieniem z [...] grudnia 2017 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) z [...] sierpnia 2000 roku w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha Po rozpoznaniu złożonego przez C. S. (Skarżący) wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) postanowieniem z [...] października 2018 roku utrzymał w mocy postanowieniem z [...] grudnia 2017 roku, Jako podstawę prawną postanowienia z [...] grudnia 2017 roku organ wskazał art. 61a k.p.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia z [...] października 2018 roku stanowił art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że problematyka dotycząca zgodności z prawem decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość była już badana zarówno przez organy administracji jak i przez sąd administracyjny. Minister wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z 25 stycznia 2001 roku SA/Bk 1249/00 oddalił skargę na decyzję Wojewody z [...] września 2000 roku (w uzasadnieniu postanowienia mylnie wskazano jako datę wyroku NSA "25 stycznia 2000 roku"). Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, decyzją z [...] maja 2010 roku Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją tego samego organu z [...] sierpnia 2010 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 października 2010 roku I SA/Wa 2120/10 odrzucił skargę na tę decyzję Skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku. Postanowieniem z [...] stycznia 2012 roku, utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2012 roku, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2012, sygn. akt. I SA/Wa 949/12 roku oddalił skargę Skarżącego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Po rozpoznaniu kolejnego wniosku Skarżącego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2015 roku utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2015 roku ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu kolejnego, trzeciego wniosku Skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] marca 2017 roku, utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2017 roku po raz trzeci odmówił wszczęcia postępowania. Zatem w ocenie organów obu instancji, postpowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być wszczęte. Zachodzi bowiem inna uzasadniona przyczyna o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Organy podkreśliły, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2001 roku I SA 1249/00 wypowiedział się co do zgodności z prawem decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku oddalając skargę Skarżącego. Następnie decyzją z [...] maja 2010 roku, utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 2010 roku Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku. Skoro więc w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku, nie jest możliwe ponowne wszczęcie postępowania w tym zakresie. Organy podkreśliły, że prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2012 roku I SA/Wa 949/12 oddalającym skargę Skarżącego na postanowienie odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia tych decyzji nie może być wszczęte. Oznacza to, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Wydając bowiem decyzję na wniosek Skarżącego, organ rozpoznałby po raz drugi i w tym samym trybie tę samą sprawę administracyjną. Zachodzi zatem niedopuszczalność przedmiotowa merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu zarzucając postanowieniu Ministra naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3, art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Skarżący przywołał uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 roku I OPS 6/09 wyjaśniając, że zgodnie z jej tezą "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa." Skarżący podniósł, że wycena nieruchomości, która legła u podstaw wydania decyzji Prezydenta i Wojewody była nieprawidłowa. Wskazał, że możliwe było nabycie od niego wywłaszczonej nieruchomości w drodze umowy poprzez przekazanie mu wskazanej przez niego kamienicy położonej w centrum miasta, którą sam był gotów wyremontować. Skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie decyzja Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymana nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku wydane zostały z naruszeniem art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowieniem oraz poprzedzającej je postanowienie z [...] grudnia 2017 roku odpowiadają prawu. Sąd wskazuje na wstępie, że jak słusznie wskazały organy, kwestia zgodności z prawem decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymana nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku była już oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2001 roku SA/Bk 1249/00. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę Skarżącego na decyzję Wojewody. Oznacza to, że decyzja Wojewody a co za tym idzie decyzja Prezydenta zostały uznane za zgodne z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd przypomina w tym miejscu, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 roku wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zatem żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa. W dacie oddalenia przez NSA skargi Skarżącego na decyzję Wojewody, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym regulowały przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zakres sprawowanej przez Sąd kontroli decyzji wyznaczał wówczas przepis art. 22 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 tej ustawy decyzja podlegała uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 22 ust. 2 pkt 2), bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3.). W myśl zaś art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku. Sąd stwierdzał nieważność decyzji, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Kognicja Sądu obejmowała zatem ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym, dozwolonym przez powołany przepis, zakresie. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów, Sąd badał zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 22 ust. 3), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 22 ust. 2). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydawał wówczas wyrok oddalający skargę (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku). Uznać należy, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd (wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Sąd przypomina w tym miejscu, że Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku. W świetle powyższego, uznać należy, że organy administracji już raz rozpoznały wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku i odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stała się ostateczna. W sytuacji, w której decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności poddane zostały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego a decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tychże decyzji uzyskała przymiot ostateczności, organy słusznie uznały, że zachodzą inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 § 1 k.p.a., dla których postępowanie nie może być wszczęte. Sąd wyjaśnia, że w sytuacji, w której organy ustaliły, że w obrocie prawnym istnieje decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku, nie tylko nie miały obowiązku ale i nie mogły wypowiadać się co do tego, czy decyzje te objęte są wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt k.p.a. Wypowiedź taka mogłaby bowiem zostać uznana za polemikę z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również za naruszenie zakazu ponownego orzekania w sprawie zakończonej już inną decyzją administracyjną. Zarzut Skarżącego, że organy nie ustaliły czy decyzja Wojewody z [...] września 2000 roku oraz utrzymana nią w mocy decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2000 roku istnieje w obrocie prawnym jest niezasadny. Z akt postępowania wynika, że decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu. Organy wprost wskazały zresztą, że skarga skarżącego na decyzję Wojewody została oddalona wyrokiem NSA. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego co do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji rażąc naruszających prawo sąd przypomina, że organ odmówił już stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, a skarga Skarżącego na jego decyzję została odrzucona przez tutejszy sąd. Zarzut nie dokonania przez organ autokontroli o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest również niezasadny. Jeżeli organ uznał, że wydane przez niego postanowienia nie naruszają prawa a skarga jest bezzasadna, nie miał podstaw do zastosowania autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji, uznając, że zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., oddalił skargę.