I SA/Wa 1835/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Postanowieniem z [...] grudnia 2017 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (Prezes) z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] października 1998 roku orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność C. S. (Skarżący) oraz T. S. Po rozpoznaniu złożonego przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) postanowieniem z [...] października 2018 roku utrzymał w mocy postanowieniem z [...] grudnia 2017 roku, Jako podstawę prawną postanowienia z [...] grudnia 2017 roku organ wskazał art. 61a k.p.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia z [...] października 2018 roku stanowił art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że problematyka dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] października 1998 roku była już badana zarówno przez organy administracji jak i przez sąd administracyjny. Minister wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2010 roku Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku, w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją tego samego organu z [...] sierpnia 2010 roku. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1974/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarżącego powyższą na decyzję. Skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 roku, utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2012 roku, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2012, sygn. akt. I SA/Wa 955/12 roku oddalił skargę Skarżącego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Po rozpoznaniu kolejnego wniosku Skarżącego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] maja 2013 roku, utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] września 2013 roku ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Skarga Skarżącego od tego postanowienia oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2014 roku, I SA/WA 2552/13. Skarżący jeszcze dwukrotnie składał kolejne wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku. Organy dwukrotnie (postanowieniem z [...] lipca 2015 roku utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] grudnia 2017 roku oraz postanowieniem z [...] marca 2017 roku utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2017 roku ) odmawiały wszczęcia postępowania. Zatem w ocenie organów obu instancji, postpowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku nie może być wszczęte. Zachodzi bowiem inna uzasadniona przyczyna o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Organy podkreśliły, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2000 roku I SA 428/99 wypowiedział się co do zgodności z prawem decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku w części dotyczącej wywłaszczenia, oddalając w tym zakresie skargę Skarżącego. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2011 roku sygn. akt I SA/WA 1974/10 dokonał oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktur z [...] sierpnia 2010 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku. Oznacza to, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 roku. Wydając bowiem decyzję na wniosek Skarżącego, organ rozpoznałby po raz drugi i w tym samym trybie tę samą sprawę administracyjną. Zachodzi zatem niedopuszczalność przedmiotowa merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku w części dotyczącej wywłaszczenia. Organy podkreśliły, że sąd administracyjny oddalił już dwukrotnie skargę Skarżącego na postanowienia odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu zarzucając postanowieniu Ministra naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3, art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Skarżący przywołał uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 roku I OPS 6/09 wyjaśniając, że zgodnie z jej tezą "W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a." Skarżący wskazał również, że w jego ocenie możliwe było nabycie od niego wywłaszczonej nieruchomości w drodze umowy poprzez przekazanie mu wskazanej przez niego kamienicy położonej w centrum miasta, którą sam był gotów wyremontować. Skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie decyzja Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku wydane zostały z naruszeniem art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji winne być wyeliminowane z obrotu. Podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji w której skargę na decyzję oddalono prawomocnym wyrokiem sądu winna mieć formę decyzji, wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowieniem oraz poprzedzającej je postanowieniem z [...] grudnia 2017 roku odpowiadają prawu. Sąd wskazuje na wstępie, że jak słusznie wskazały organy kwestia zgodności z prawem decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku była już oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2000 roku I SA 428/99. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Skarżącego, uchylił decyzję Prezesa oraz Wojewody w części dotyczącej odszkodowania a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Oznacza to, że w części dotyczącej wywłaszczenia obie decyzje zostały uznane za zgodne z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodatkowo, tutejszy sąd prawomocnym wyrokiem z 17 marca 2011 roku sygn. akt I SA/WA 1974/10 oddalił skargę Skarżącego na decyzję Ministra z [...] sierpnia 2010 roku odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku. W wyroku tym sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd wskazał następnie, że stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 roku wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa. Sąd wyjaśnił następnie, że NSA oddalił skargę Skarżącego w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, uznając, że przedmiotowe decyzje we wskazanej części nie naruszają prawa. Wskazał, że w dacie wydania wyroku z dnia 25 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 428/99 postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym regulowały przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zakres sprawowanej przez Sąd kontroli decyzji wyznaczał wówczas przepis art. 22 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 tej ustawy decyzja podlegała uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 22 ust. 2 pkt 2), bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3.). W myśl zaś art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. Sąd stwierdzał nieważność decyzji, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Kognicja Sądu obejmowała zatem ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym, dozwolonym przez powołany przepis, zakresie. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów, Sąd badał zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 22 ust. 3), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 22 ust. 2). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydawał wówczas wyrok oddalający skargę (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku). W konsekwencji w wyroku z 17 marca 2011 roku sąd uznał, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd (wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W świetle powyższego, uznać należy, że organy administracji już raz rozpoznały wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku i odmówiły wszczęcia postępowania. Stanowisko organów zostało zaaprobowane przez sąd administracyjny, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę Skarżącego. Rozstrzygnięcie organów oraz wyrok sądy były zgodne z treścią przywołanej przez Skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 roku. W konsekwencji, w ocenie sądu, w sytuacji w której decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności poddane zostały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego a decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tychże decyzji uznana została za prawidłową przez tutejszy sąd prawomocnym wyrokiem z 17 marca 2011 roku, organy słusznie uznały, że zachodzą inne uzasadnione przyczyny dla których postępowanie nie może być wszczęte. Sąd przypomina w tym miejscu, że w wyroku z 20 listopada 2012 roku I SA/WA 955/12, a więc w wyroku oddalającym skargę Skarżącego na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazano, że "Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżący nie podnosi żadnych innych argumentów merytorycznych, które wykraczały by poza ocenę legalności dokonaną w powołanym wyżej wyroku NSA. Z treści wniosku C. S. z dnia 14 grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PUMiRM z dnia [...] lutego 1999 r. i decyzji ją poprzedzającej, wniosku z dnia 14 września 2011 r. pisma z dnia 6 grudnia 2011 r. wynikają zarzuty merytoryczne, które podlegały ocenie NSA. Skarżący cały czas podnosi, że nie było podstaw do wywłaszczenia, ponieważ mogło dojść do zawarcia umowy sprzedaży kamienicy przy ul. [...] oraz że była możliwość przyznania mu nieruchomości zamiennej – kamienicy przy ul. [...]." W obecnie prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z [...] października 2018 roku, w tym również w skardze do sądu, Skarżący podnosi argumenty dotyczące możliwości zawarcia umowy sprzedaży oraz przyznania mu nieruchomości zamiennej. Sąd podziela zatem stanowisko organów, że rozpoznanie wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji prowadziłoby do ponownego rozpoznania tej samej sprawy, a w konsekwencji do nieważności decyzji. Końcowo sąd wyjaśnia, że zarzuty Skarżącego dotyczące rozpoznania jego obecnego wniosku w niewłaściwej formie, to jest poprzez wydanie postanowienia a nie decyzji są niezasadne. Żądanie Skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji zostało już rozpoznane poprzez wydanie decyzji z [...] sierpnia 2010 roku odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa z [...] lutego 1999 roku oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody z [...] października 1998 roku. W konsekwencji, uznając, że zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., oddalił skargę.