I SA/Wa 1836/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E. M. i B. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. M. i B. S., prowadzących w K. przy ul. [...] Pielęgniarski Dom Opieki "[...]" s.c. uchylił postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie art. 131 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, ze zm.) Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. wymierzył skarżącym karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Decyzja została doręczona w dniu 25 kwietnia 2007 r. (data potwierdzenia odbioru). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. M. i B. S. złożyły odwołanie bezpośrednio do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 15 maja 2007 r. (data stempla kancelarii ogólnej urzędu). W tej sytuacji Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził w stosunku do stron uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jednakże organ I instancji w dniu 18 lipca 2007 r. przesłał do organu II instancji pismo informujące o istnieniu koperty potwierdzającej datę złożenia odwołania przez strony w dniu 9 maja 2007 r. Wcześniej organ I instancji przesłał jedynie odwołanie ze stemplem Kancelarii Ogólnej Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 15 maja 2007 r., co stanowiło podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. W związku z tym, że odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym listem poleconym dnia 9 maja 2007 r. (co dokumentuje przesłana koperta oraz potwierdzenie nadania odwołania), strony zgodnie z art. 129 § 1 i 2 kpa wniosły odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji I instancji. Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził że nie może ono zostać uwzględnione. Przywołując treść art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o wydaniu lub braku zezwolenia na prowadzenie placówki nie jest tzw. decyzją uznaniową organu lecz zależy od spełnienia wymogów określonych w przepisach. Podmioty prowadzące placówki, które nie przedstawiły dokumentów potwierdzających możliwość przeznaczenia budynku do tzw. zamieszkania zbiorowego (zgodnie z prawem budowlanym) nie mogą uzyskać zezwolenia na prowadzenie działalności. Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazują na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej oraz fakt braku zezwolenia na jej prowadzenie. Organ odwoławczy badając prawidłowość wydania kontrolowanej decyzji pod względem formalnym stwierdził, że decyzja ta została wydana prawidłowo i nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 9 kpa, należycie informował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ograniczenie działalności gospodarczej przez wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia dopuszcza art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powyższym przepisem, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku powinna spełniać wszystkie określone w ustawie o pomocy społecznej standardy - ze względu na specyfikę swojej działalności. Surowy wymóg spełniania wszystkich standardów wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. W związku z powyższym podmiot chcący prowadzić działalność gospodarczą w wymienionym zakresie powinien posiadać stosowne zezwolenie od właściwego wojewody. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły E. M. i B. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7 kpa oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) i wniosły o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu złożonej skargi skarżące podniosły, że zwróciły się do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, do którego załączyły wymagane do uzyskania tego zezwolenia dokumenty. Jednakże decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski odmówił wydania tego zezwolenia w uzasadnieniu podając, że wnioskodawczynie nie spełniły wymogów dotyczących warunków bytowych tego typu placówek, o czym miała świadczyć decyzja Państwowego Inspektoratu Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2006 r. Ponadto wskazano, że wobec osób prowadzących przedmiotową placówkę prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia Wojewody. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] kwietnia 2007 r. decyzji wymierzającej skarżącym karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie w ramach działalności gospodarczej w K. placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym. Zdaniem skarżących uzasadnienie tej decyzji jest w istocie powtórzeniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. z jedynym novum w postaci stwierdzenia, że placówka nie posiada zgody Straży Pożarnej i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na użytkowanie obiektu przy ulicy [...] z przeznaczeniem na placówkę całodobową zapewniającą opiekę osobom w podeszłym wieku, niepełnosprawnym, przewlekle chorym. Nadto skarżące stwierdziły, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 7 kpa, z istoty którego wynika, że z jednej strony organ wyższego stopnia jest obowiązany do sprawowania nadzoru (w tym przypadku w ramach postępowania odwoławczego) nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym przez organ niższego stopnia, a z drugiej jest obowiązany do ustalenia prawdy obiektywnej w prowadzonym przez siebie postępowaniu, poprzez wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, niezbędnego do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego, ponieważ zalecenia pokontrolne, wynikające z protokołu kontroli sanitarnej z dnia 1 września 2006 r. oraz obowiązki nałożone przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w K., zostały przez skarżące w odpowiednich terminach wykonane, o czym świadczą zebrane w sprawie dokumenty, a czego organ odwoławczy nie dostrzegł, w wyniku czego utrzymał w mocy decyzję naruszającą zasadę prawdy obiektywnej. Reasumując skarżące stwierdziły, że według nich placówka powinna dostać stosowne zezwolenie na prowadzenie działalności, a nałożona kara pieniężna w kwocie 10.000 zł jest wynikiem popełnionych błędów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że poddane kontroli Sądu postępowanie w przedstawionej sprawie zostało wszczęte z urzędu i było prowadzone na podstawie art. 130 w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Dotyczyło ono sprawy wymierzenia skarżącym kary pieniężnej za prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opieki społecznej bez wymaganego prawem zezwolenia. Postępowanie to jest odrębnym od postępowania administracyjnego w sprawie wydania samego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w którym organ wydaje decyzję na podstawie art. 67 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu nie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiające udzielenia zezwolenia prowadzenie działalności gospodarczej. Dlatego też podniesione w skardze argumenty, które koncentrowały się na wyjaśnieniu powodów, dla których zdaniem skarżących powinny one uzyskać przedmiotowe zezwolenie na prowadzenie placówki, nie mogły odnieść w niniejszym postępowaniu oczekiwanego skutku. Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 tej ustawy działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Natomiast kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. W przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa, karę wymierza się osobno za każdą z placówek (art. 130 ust. 2 i 3). Z przywołanych przepisów wynika, że wymierzenie kary uwarunkowane jest przeprowadzeniem wcześniejszej kontroli. Jednak odmiennie niż w sytuacji wynikającej z treści art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, organ nie ma w tym wypadku pozostawionej żadnej swobody działania w zakresie oceny celowości i zróżnicowania wysokości nakładanej kary. Jeśli w wyniku przeprowadzonej kontroli placówki organ stwierdzi prowadzenie jej bez wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, to ma on obowiązek nałożenia (w formie decyzji administracyjnej) na osobę prowadzącą tę działalność kary w określonej przez ustawodawcę wysokości 10.000 zł. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest fakt prowadzenia przez skarżące całodobowej placówki pomocy społecznej, co potwierdzają również wyniki przeprowadzonych kontroli. Ponadto z akt sprawy wynika, że na skutek złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie niniejszej działalności właściwy organ w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję odmawiającą wydania takiego zezwolenia. Skarżące były informowane przez organ o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie niniejszej działalności oraz skutkach prowadzenia placówki bez wymaganego prawem zezwolenia (pisma z dnia 11 lipca 2005 r. oraz z dnia 27 października 2006 r. skierowane do skarżących). Oznacza to, że na dzień wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania skarżące nie legitymowały się zezwoleniem o którym mowa w art. 130 w związku z art. 67 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W tej sytuacji organ miał obowiązek nałożenia na skarżące kary w wysokości 10.000 zł. Sąd podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę wskazujące, że podmiot prowadzący szczególną działalność gospodarczą, polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekłe chorym lub osobom w podeszłym wieku powinien doprowadzić do tego, aby placówka ta spełniała odpowiednie wymagania przeciwpożarowe, budowlane i sanitarne ze względu na bezpieczeństwo osób w nich przebywających. Ponadto zauważyć należy, że wymóg uzyskania zezwolenia właściwego organu na prowadzenie placówek, który istniał również w poprzednio obowiązujących przepisach ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (art. 19 a i art. 20), ustawodawca przyjął z troski o poziom usług świadczonych przez te placówki i konieczność ochrony ludzi, którzy wymagają bardzo specyficznej opieki. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego - Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, jak również decyzja organu I instancji, wydane zostały w oparciu o obowiązujące, wyżej wskazane przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły przepisów prawa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.