I SA/Wa 1837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w [...] stwierdził, że gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, położone we wsi [...], stanowiące własność E. P., przeszło z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili M. S., A. G., S. G. i R. G. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła M. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę wskazał, że podstawą prawną przejęcia był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198, z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami przesłankami przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego były: nieuprawianie i niepoddawanie właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę, niezamieszkiwanie przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców w gospodarstwie. Organ II instancji ustalił, że przejęta nieruchomość o pow. [...] ha (składająca się z działek nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha) - wbrew twierdzeniom skarżących - stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z wypisu z księgi wieczystej KW [...] wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła grunt orny V i VI klasy, działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła grunt orny V klasy i pastwisko V klasy, zaś działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła drogę dojazdową do zabudowanej działki rolnej nr [...] o pow. [...] ha. Natomiast z treści aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1958 r. rep. A nr [...] wynika, że na zabudowanej działce były posadowione dom, stodoła i szopa do kapitalnego remontu. Przejęta nieruchomość stanowiła zatem (a przynajmniej mogła stanowić) zorganizowaną całość gospodarczą. E. P. wraz z dziećmi wyjechała w 1979 r. na stałe do Republiki Federalnej Niemiec, była zameldowana na pobyt stały w [...] od 1930 r. do dnia 17 września 1979 r. i wyemigrowała do Republiki Federalnej Niemiec. Jej mąż nie żył od dnia [...] października 1966 r. Minister podniósł, że skoro E. P. i jej dzieci opuścili omawiane gospodarstwo, to nie uprawiali go i nie poddawali zabiegom agrotechnicznym. Nie ma również jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że gospodarstwo było użytkowane lub zostało wydzierżawione. Przesłanka nr 1 została zatem spełniona. Skoro E. P. i jej rodzina wyjechali do Niemiec, to nie zamieszkiwali oni w gospodarstwie. Przesłanka nr 2 została więc również spełniona. Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, Minister stwierdził, że zarzut ten należy uznać za niezasadny. Wojewoda [...] wystąpił bowiem po akta do Burmistrza [...] (pismem z dnia 2 października 2015 r.), do Starostwa Powiatowego w [...] (pismem z dnia 2 listopada 2015 r.) i do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w [...] (pismem z dnia 30 listopada 2015 r.). Organ podkreślił, że w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone współcześnie postępowanie nie zastępuje postępowania zwykłego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. W zakresie zarzutu, że E. P. nie otrzymała decyzji orzekającej o przejęciu, Minister wyjaśnił, że wskazane przez stronę uchybienie sprowadza się w istocie do określonej w art. 145 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania (brak udziału strony w postępowaniu). Tego rodzaju uchybienie nie może być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy w trybie nieważnościowym. W ocenie organu II instancji nie można zatem stwierdzić, że decyzja Naczelnik Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma także podstaw do stwierdzenia jej nieważności z innych przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. zarzucając jej: I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego oraz nie doręczenia decyzji stronie postępowania lecz jednostce administracji publicznej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności w/w decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.: - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez ich błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego; - art. 5, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 71 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności), wyrażającym się całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia postępowaniu dowodowego w sprawie; - art. 6 k.p.a. i art. 99 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności) polegającym na lakonicznym oraz jedynie formalnym uzasadnieniu faktycznym; - art. 101, art. 102, art. 103 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności) polegającym na niedoręczeniu decyzji stronie; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej oraz niepodjęcie w toku postępowania koniecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące dowolnym przyjęciem braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1979 r., znak [...]; II. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnie a to art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, polegające na uznaniu, że dla przejęcia gospodarstwa rolnego nie było wymagane by stan ten trwał przez pewien dłuższy czas. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu skargi rozwinęła zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa. Podkreślenia wymaga, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego kontrolowana była w trybie stwierdzenia nieważności, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanką stwierdzenia nieważności, o której mówi ten przepis jest rażące naruszenie prawa, zatem takie, które jest na tyle wyraziste, że nie da się zaakceptować w porządku prawnym. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Przy czym podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że organy administracyjne powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, czyli w niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1979 r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa przez Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji, w powyższym zakresie, ocena braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] jest prawidłowa. Sąd orzekający w sprawie nie dopatrzył się, aby przy rozpoznaniu sprawy organy administracji naruszyły w jakikolwiek sposób obowiązujące przepisy prawa wymienione w skardze. Podstawą prawną wydanej decyzji były przepisy ustawy z 13 lipca 1957 r. znowelizowane ustawą z 21 lipca 1961 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym a w szczególności jej art. 2. Z treści tego artykułu wynika, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 dekretu z dnia 28 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (DZ.U. z 1955r. Nr 14, poz.78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie zostanie uznane za niezbędne. Pojęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego zostało zawarte w § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. 61.39.198) ze zm.), które wydane zostało na podstawie delegacji wspomnianej ustawy. Z treści wskazanego przepisu rozporządzenia wynika, że za gospodarstwo opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika wieczystego lub dzierżawcę. Decyzja z [...] listopada 1979 r. jest w istocie lakoniczna, zawiera jednak stwierdzenie, że gospodarstwo rolne stanowiące własność E. P. jest opuszczone przez właścicielkę, która wraz z dziećmi wyjechała na stałe do Republiki Federalnej Niemiec. W ocenie Sądu w dacie wydawania decyzji organ orzekający o przejęciu gospodarstwa miał dostateczne przesłanki do jej wydania. Oczywiste jest, że decyzja ta musiała być wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa ale przy ocenie prawidłowego ich zastosowania nie można w ocenie Sądu abstrahować od okoliczności i czasu w jakim ją wydano. Biorąc pod uwagę uwarunkowania polityczne istniejące w 1979 r. można z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że organ posiadając wiedzę o wyjeździe właściciela i jego rodziny na stałe do Republiki Federalnej Niemiec, co musiało być poprzedzone staraniami i długim oczekiwaniem na uzyskanie dokumentów umożliwiających przekroczenie granicy miał świadomość i wiedzę co do tego, że decyzja o wyjeździe jest nieodwracalna. Było to zatem ostateczne i trwałe zerwanie więzi z gospodarstwem, które co najmniej w dniu wyjazdu nie było uprawiane i nie miało być uprawiane w terminie późniejszym. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a pochodzących z IPN wynika, że wolą E. P. było opuszczenie Polski na stałe. Powyższe wynika z jej wniosku paszportowego, z wniosku o zgodę na zmianę obywatelstwa w związku z tym, ze jest narodowości niemieckiej i zamierza na stałe wyjechać do rodziny do Republiki Federalnej Niemiec, jak również z faktu wymeldowania się jej z dotychczasowego miejsca zamieszkania, czy rozwiązania umowy o pracę. Przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia o przejęciu gospodarstwa nie przewidywały żadnego okresu czasu w jakim gospodarstwo powinno być opuszczone ażeby można było wydać decyzję. Oczywiście regułą jest, że skutek opuszczenia ażeby był widoczny i sprawdzalny dla otoczenia powinien trwać przez jakiś czas, ale zdaniem Sądu miałoby to znaczenie w innych okolicznościach sprawy, w której wyjazd właściciela i jego zamysł co do dalszych jego losów nie były tak oczywiste. W ocenie Sądu stwierdzenie dotyczące wyjazdu determinowało ocenę co do losu i stanu gospodarstwa w dacie wydania decyzji i w przyszłości. Nie może również odnieść pożądanego przez skarżącą skutku zarzut, że organ nie doręczył decyzji organu I instancji o przejęciu gospodarstwa w sposób prawidłowy stronie. Zarzut ten może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § 1 k.p.a., a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zakreśloną w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi ww. okoliczność nie świadczy bowiem o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji nie doręczona stronie nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2010 r., LEX). Fakt, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 294/07, LEX nr 505396 oraz z dnia 27 lipca 2010 r., II OSK 1757/09). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 października 2002 r., III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371): "Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy", takie stanowisko wyraźnie rozróżniające moment wydania (sporządzenia) decyzji od jej doręczenia wyrażone było w wielu późniejszych orzeczeniach (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132; z dnia 28 lutego 2008 r., I OSK 175/07 i z dnia 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, niepubl.) i przedstawioną tam argumentację należy w pełni podzielić. W rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja została skierowana m.in. do Państwowego Biura Notarialnego w celu jej ujawnienia w księdze wieczystej i wpisania jako właściciela przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa. Już chociażby ta okoliczność przemawia za przyjęciem, ż decyzja weszła do obrotu prawnego, gdyż stała się podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe okoliczności czynią zarzuty skargi nieusprawiedliwionymi, a co za tym idzie decyzje wydane w sprawie przez organ I i II instancji nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.