I SA/Wa 1839/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] o odpłatnym przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego oznaczonego jako działka nr [...], położonego w M., stanowiącego własność C. i K. małż. D. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Gminy w B. decyzją z dnia [...] marca 1980 r., działając na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), powoływanej dalej jako "ustawa", przejął odpłatnie na własność Państwa gospodarstwo rolne składające się z działek ew. nr [...] i [...], o łącznej pow. [...] ha, bez zabudowań, stanowiące własność C. i K. małż. D. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1981 r. nr [...] Naczelnik Gminy w B. uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 1980 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sprecyzowanym w dniu 28 lutego 2011 r., K. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1980 r. w części dotyczącej działki nr [...] i wskazała, że przejecie ww. nieruchomości nastąpiło pod przymusem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1980 r. i wskazał, że stosownie do treści art. 53 ust. 1 ustawy z 27 października 1977 r., jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Ustęp 3 ww. przepisu stanowił, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ww. ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Organ wskazał, że z aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] wynika, że C. i K. małż. D. byli właścicielami nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją. Oboje nie spełniali warunków do uzyskania emerytury, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, bowiem na dzień przejęcia nieruchomości tj. [...] marca 1980 r. C. D. miał ukończone [...] lat, natomiast K. D. – [...] lata. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby właściciele nieruchomości byli wówczas uprawnieni do uzyskania renty inwalidzkiej. Organ podał, że z uwagi na upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości, m.in. brak wniosku byłych właścicieli o przejęcie nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne. Brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala jednak domniemywać braku legalizmu w działaniu organu w sytuacji, gdy ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] marca 1980 r. jednoznacznie wskazują, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku byłych właścicieli. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby byli właściciele odwoływali się od przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu również i ten fakt może świadczyć o tym, że decyzja ta wydana była zgodnie z wolą byłych właścicieli. W związku z powyższym składane obecnie przez K. D. wyjaśnienia o niewyrażeniu zgody na przejęcie przez Państwo posiadanej nieruchomości nie mogą świadczyć o rażącej wadliwości kwestionowanej decyzji. Podnoszona natomiast przez skarżącą kwestia wykupu nieruchomości pod przymusem nie może być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu, bowiem należy do kompetencji sądów powszechnych. Wobec powyższego organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które w sposób nie budzący wątpliwości świadczyłyby o tym, że decyzja Naczelnika Gminy w B. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku K. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. wynika, że przejęcie określonej nieruchomości na własność Państwa było możliwe jeżeli spełnione były dwie przesłanki, tj. niespełnienie przez właściciela gospodarstwa rolnego warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie tej ustawy oraz złożenie przez tego właściciela stosownego wniosku. Zdaniem organu pierwsza przesłanka w niniejszej sprawie niewątpliwie została spełniona. Odnosząc się natomiast do kwestii braku w aktach sprawy wniosku byłych właścicieli o przejęcie gospodarstwa, organ wskazał, że z uwagi na upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych z postępowania zarówno zakończonego decyzją o przejęciu, jak również decyzją uchylającą ww. decyzję w części. Brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala jednak domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji. Nie można bowiem wykluczyć, że wniosek powołany w decyzji z dnia [...] marca 1980 r. złożony został, lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych, bądź został zgłoszony ustnie. Ponadto po otrzymaniu kwestionowanej decyzji właściciele mieli możliwość odwołania się od niej, czego nie uczynili. Gdyby zatem wniosek faktycznie nie został złożony, a z treści decyzji wynikało, że był złożony, to każdy dbający o swój interes właściciel powinien w takiej sytuacji skorzystać ze środka odwoławczego. Skoro zatem współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości odwołania takiego nie złożyli, to przyjąć należało, że zgadzali się z wydaną w sprawie decyzją. Z kolei wniosek właścicieli o uchylenie przedmiotowej decyzji złożony został już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu z powyższego wynika, że żaden z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym oraz żadna z późniejszych okoliczności, nie podważa w sposób jednoznaczny stwierdzenia, iż nieruchomość przejęto na skutek wniosku jej właścicieli. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. D. wskazując, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek wynikająca z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r., bowiem właściciele nieruchomości nigdy nie składali wniosku o jego przejęcie przez Państwo. Wobec tego uznać należało, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja wydana została bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Należy mieć jednak przy tym na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 kpa ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. W przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] marca 1980 r. wydana została na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Przepis art. 53 ust. 1 tej ustawy przewidywał natomiast, że przejęcie określonej nieruchomości na własność Państwa było możliwe jeżeli spełnione zostały dwie przesłanki, tj.: 1) niespełnienie przez właściciela gospodarstwa rolnego warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie tej ustawy oraz 2) złożenie przez ww. właściciela stosownego wniosku. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy pierwsza z przesłanek została spełniona, bowiem w dniu przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego oznaczonego jako dz. nr [...], tj. w dniu wydania kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji ([...] marca 1980 r.), K. D. (ur. w dniu [...] 1946 r.) miała ukończone [...] lata, a C. D. (ur. w dniu [...] 1943 r.) miał ukończone [...] lat. Współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie spełniali zatem, wynikających z art. 2 ww. ustawy, warunków do uzyskania emerytury. Jak wyjaśnił organ w dniu wydania powyższej decyzji właściciele nieruchomości nie spełniali również warunków do uzyskania renty inwalidzkiej. Powyższego nie kwestionuje również skarżąca. W sprawie sporną jest natomiast kwestia spełnienia drugiej przesłanki, a mianowicie złożenia przez właścicieli wniosku o przejęcie nieruchomości przez Państwo. Wniosku takiego nie ma bowiem w aktach archiwalnych i pomimo podjętych przez organ czynności nie udało się go odnaleźć, natomiast skarżąca twierdzi, że wniosku takiego nigdy nie składała. Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd organu, że fakt, iż do dnia wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 2012 r. nie zachował się wniosek bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że wniosku takiego przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości, w ogóle nie było. Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych dotyczących przejęcia działki nr [...] położonej w M. powoduje, że organ nadzoru nie mógł przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Wskazać ponadto należy, że brak akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Wskazać bowiem należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, iż decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, niezachowanie się dokumentu sprzed ponad 30 lat nie oznacza, że dokument taki w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] marca 1980 r. nie istniał, tym bardziej, że w decyzji tej organ wyraźnie wskazał, że zapadła ona po rozpatrzeniu wniosku C. i K. D. Decyzja ta nie została ponadto przez właścicieli nieruchomości zaskarżona. Jeżeli zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest po upływie ponad 30 lat od dnia jej wydania, nie sposób przyjąć, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. W takiej sytuacji konieczna była kompleksowa ocena przez organ nadzoru materiału dowodowego i wyciągnięcie stosownych wniosków na podstawie dowodów, które w sprawie udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie takimi dokumentami, na podstawie których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie był akt własności ziemi (dz. nr [...] i [...]) z dnia [...] listopada 1974 r., jak również kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] marca 1980 r. oraz decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 1981 r. uchylająca powyższą decyzję w części dotyczącej działki nr [...]. Pozostałych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego przejęcia nie udało się w prawdzie odnaleźć, jednak jak już wskazano z treści ww. decyzji z dnia [...] marca 1980 r. wyraźnie wynika, że została ona wydana na skutek wniosku właścicieli nieruchomości. Wobec powyższego prawidłowo organ nadzoru uznał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] marca 1980 r. zostało przeprowadzone przez właściwy organ, na podstawie dostępnych dokumentów, zatem nie można uznać, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.