I SA/Wa 184/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L. podtrzymanego przez M. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...], nr [...], z [...] sierpnia 2005 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości "[...]" cz., położonej w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] na działki: dz. [...] o pow. [...] m2 i dz. [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość położona jest na terenie, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości może być dokonany z urzędu ponieważ jest on niezbędny do realizacji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli współwłaściciele nieruchomości nie wyrażając zgody na podział nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2005 r. Wyrokiem z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 325/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2007 r. oraz postanowienia Kolegium z [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprostowania ww. decyzji. Sąd uznał, że decyzja z [...] czerwca 2007 r. rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż skierowano ją do osoby nieżyjącej (S. L.), a ponadto organ odwoławczy uruchomił postępowanie odwoławcze z urzędu. Rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2009 r. decyzją z [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L. podtrzymanego przez M. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że postępowanie podziałowe na podstawie tego przepisu może toczyć się również wbrew woli strony (właściciela), jeśli podział jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, który wynikać musi jednoznacznie z zapisów planu miejscowego lub wcześniejszej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie decyzją z [...] czerwca 2002 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie nawierzchni ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Kolegium przywołało następnie treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1024/99, Lex nr 44203, gdzie wskazano, że podziału nieruchomości bez wniosku jej właściciela można dokonać, między innymi, wówczas gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy), czyli także wtedy, gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej. Zdaniem organu, z powyższego wyroku wynika, że w przypadku podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego nie jest potrzebna zgoda właściciela tej nieruchomości, przy czym wydzielona nieruchomość nie przechodzi automatycznie na własność gminy. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] M. S. jest cały czas właścicielką nieruchomości składającej się z dwóch działek: dz. [...] i dz. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła M. S. zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez: 1) niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niezapewnienie możliwości zapoznania się z aktami sprawy ani po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z 2009 r. ani w toku postępowania odwoławczego prowadzonego w 2020 r. pomimo pism skarżącej do Kolegium z 5 lutego 2008 r. oraz 6 listopada 2020 r., 2) niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Skarżąca podniosła, że z pisma Kolegium z 21 października 2020 r. wynika, że "zachodzi konieczność ponownego rozpoznania przez Kolegium odwołania od decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Z pisma tego nie wynika jednak kiedy to ponowne rozpoznanie zostanie dokonane, w jakim trybie i jakie prawa przysługują adresatowi pisma, 3) wprowadzenie skarżącej w błąd, co doprowadziło do braku czynnego udziału w postępowaniu. Z treści pisma Kolegium z 8 grudnia 2020 r. wynika, że stronie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy oraz informacji o stanie sprawy zgodnie z art 73 § 1 k.p.a. W związku z tym skarżąca skontaktowała się telefonicznie z organem odwoławczym celem ustalenia sposobu i terminu realizacji powyższego uprawnienia. Została jednak poinformowana za pomocą automatycznej sekretarki, że od 12 października 2020 r., w związku z wystąpieniem stanu epidemii, akta spraw nie są udostępniane. Pracownik Kolegium, z którym rozmawiała, nie potrafił wyjaśnić tej rozbieżności. Wobec powyższego skarżąca skierowała kolejny wniosek do organu odwoławczego, ale do dnia nadania pisma nie uzyskała odwiedzi; 4) niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika w jaki sposób organ uwzględnił uchybienia wskazane w wyroku z 20 stycznia 2009 r. Kolegium błędnie stwierdziło również, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości składającej się z dz. [...] i dz. [...]. Zgodnie bowiem z księgą wieczystą jest ona właścicielką nieruchomości składającej się tylko z działki nr [...]. Ponadto, Kolegium nie wyjaśniło czy zbadało przesłankę niezbędności podziału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości "[...], położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] na działki: dz. [...] o pow. [...] m2 i dz. [...] o pow. [...] m2. Zaskarżoną decyzję wydano po przeprowadzeniu postępowania prowadzonego przez organy administracji z urzędu na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r.". Z powołanej regulacji wynika, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy). Ponadto, podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (art. 93 ust. 1 ustawy). Art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia takiego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy obu instancji uznały, że wynikające z powołanych regulacji warunki dopuszczalności podziału nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela. W zaskarżonych rozstrzygnięciach organy obu instancji powołały się na decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie nawierzchni ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Organy wskazały, że powyższą decyzją ustalono zakres przedmiotowej inwestycji, który obejmuje, między innymi, działkę ewidencyjną nr [...]. Zdaniem organów, wykazany na mapie zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem ewidencyjnym [...] podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] na dz. [...] i dz. [...] uwzględnia warunki ustalone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy wskazały, że działka nr jest pod inwestycję, [...] przeznaczona natomiast działka nr [...] będzie użytkowana w sposób dotychczasowy. Analiza treści decyzji z [...] czerwca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego nr 1 potwierdza, że aktem tym ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej oznaczonego na mapie literami ABCDEFGH. Powołaną decyzją ustalono zatem zakres planowanej inwestycji drogowej w granicach wskazanych na załączonej do tej decyzji mapie stanowiącej jej integralną część. Z załącznika graficznego nr 1 wynika, że w granicach planowanej inwestycji znalazła się, między innymi, część obszaru działki nr [...] w postaci jej narożnika przylegającego do ul. [...] i ul. [...]. W zaskarżonej decyzji podziałowej organ przyjął, że działka nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona jest pod inwestycję wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza mapy zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem ewidencyjnym [...] nie pozwala jednak na przyjęcie stanowiska organów, że działka nr [...] mieści się w granicach planowanej inwestycji drogowej ustalonych w załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem jednoznacznie wynika z mapy nr [...], działka nr [...] obejmuje dodatkowo swoim obszarem pas równoległy do ul. [...], który to obszar, co jednoznacznie wynika z treści załącznika graficznego nr 1, nie został przeznaczony pod inwestycję wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział działki nr [...] obejmuje swoim zakresem również obszar, który nie został przeznaczony pod inwestycję w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powołują się organy. Błędnie zatem uznały organy, że podział przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższej oceny nie zmienia to, że organ zatwierdzający podział dysponował postanowieniem Prezydenta [...] z [...] maja 2005 r. pozytywnie opiniującym zgodność proponowanego podziału z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W powyższym postanowieniu wprawdzie powołano się na decyzję z [...] czerwca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano w nim również, że powyższa decyzja ustaliła zakres planowanej inwestycji obejmując, między innymi, działkę nr [...]. Z treści wskazanego postanowienia nie wynika jednak aby dokonując oceny zgodności planowanego podziału z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poddano w nim ocenie taki sposób zagospodarowania działki nr [...] i w takim jej obszarze jak uwidoczniony w załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji drogowej. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] doszło do naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło również do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.". Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a w szczególności nie wyjaśnił czy po wydaniu decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2005 r., w toku postępowania podziałowego, doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...]. Na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. skarżąca wskazała, że taki plan miejscowy dla osiedla [...] został uchwalony już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać trzeba, że decyzję z 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powołują się organy, wydano na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiło to w czasie, gdy na terenie, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. przesłanką materialnoprawną zatwierdzenia podziału nieruchomości jest jedynie wykazanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Przepisy art. 94 stosuje się zaś dopiero w razie braku tego planu. Ustalenie zatem, że w dacie orzekania przez organ podziałowy teren przedmiotowej nieruchomości objęty był już planem zagospodarowania przestrzennego mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wygasa ona z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli określone w niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu okażą się sprzeczne z ustaleniami tego planu. Powyższe kwestie nie zostały jednak w toku postępowania podziałowego wyjaśnione przez organ, co doprowadziło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej uwzględnią ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie.