I SA/Wa 1843/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Minister Rozwoju decyzją z dnia [....] lipca 2020 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [....] marca 2018 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz J. S. i T. S. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr: [...], o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położonych w gminie [...], powiat [...], województwo [...], stanowiącej wspólność J. i T. S. oraz przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że m.in. przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i została przeznaczona pod budowę trasy [...] [...] – [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [....] września 2016 r. W tej sytuacji Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2018 r. ustalił na rzecz J. S. i T. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej pod budowę drogi [...]. Równocześnie organ I instancji ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz Polskiej Spółki [...] Sp. z o.o. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na tej nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora [...] [...] i [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor [...][...] i [...] złożył odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa, określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zatem zdaniem skarżącego opracowanie autorstwa M. W. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Przede wszystkim skarżący wskazał, że biegły błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej bez dodatkowej analizy rynku regionalnego. Zdaniem skarżącego powyższe doprowadziło do zawyżenia ustalonego odszkodowania. W świetle naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 kpa polegające na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego i oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na dowodzie stanowiącym operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania. Skarżący wskazał, że organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji powołał się jedynie na wynik opinii Komisji Arbitrażowej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która w analogicznych sprawach pozytywnie oceniała opracowanie autorstwa M. W. Zdaniem skarżącego Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu, dlaczego odmówił wiarygodności opracowaniu autorstwa D. B., tym bardziej że nie dokonał jego oceny. Skarżący wskazał, że operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. sporządzony został z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z opinii z dnia [...] marca 2017 r., a zatem Wojewoda winien wskazać wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, którymi kierował się dokonując rozstrzygnięcia, a pominięcie powyższego świadczy jednoznacznie o naruszeniu generalnych zasad procedury administracyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania Minister decyzją z dnia [....] lipca 2020 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 12 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.), dalej zwanej specustawą drogową oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że podstawą do ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi operat szacunkowy. W niniejszej sprawie podstawą ustalenia przez Wojewodę odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [....] stycznia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. na zlecenie stron postępowania i przedłożony przez nich pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. do akt sprawy. Minister przywołał treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy powinien dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a w sytuacji braku takich transakcji dokonać wyceny, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tylko bowiem brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji drogowych umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W sprawie na zlecenie Wojewody w dniu [....] października 2016 r. biegły D. B. sporządził operat szacunkowy zawierający wycenę wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły opinię nr [....] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] marca 2017 r. zawierającą ocenę opracowania autorstwa D. B. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z tej opinii do akt sprawy przedłożono poprawiony operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. autorstwa D. B. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że Wojewoda jako podstawę orzekania przyjął jednak złożony przez stronę operat szacunkowy M. W. z dnia [..] stycznia 2017 r. wykonany na zlecenie strony, w którym biegły dokonując wyceny, przeanalizował rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi i stwierdził brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel spełniających kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. W związku z tym rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu o nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, właściwą dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Tymczasem w ocenie organu II instancji w sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Natomiast dopiero, gdy także rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych, biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. W tej sytuacji Minister stwierdził, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2017 r. został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.) oraz powołanego powyżej rozporządzenia, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie w celu ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji, akceptując ustalenia operatu, organ I instancji naruszył powołany wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także przepisy art. 7 i art. 77 kpa, skoro kierował się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki. Kolejną nieprawidłowością w operacie szacunkowym, którą wytknął organ odwoławczy, był brak opisu nieruchomości porównawczych. W ocenianym opracowaniu biegły zamieścił bowiem jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zdaniem Ministra zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości, wobec czego nie można również dokonać poprawnej analizy operatu w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Wątpliwości organu II instancji wzbudziło również przyjęcie przez biegłego M. W. przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe, albowiem biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która w rzeczywistości nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działek wycenianych. Minister zwrócił także uwagę na brak dokonania przez Wojewodę wnikliwej analizy operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2017 r. i ograniczenie się jedynie do lakonicznego stwierdzenia jego poprawności w oparciu o opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, jak również brak wnikliwej analizy opracowania autorstwa D. B. sporządzonego w dniu[...] maja 2017 r., który w ocenie organu odwoławczego mógł stanowić dowód w niniejszej sprawie. Zdaniem Ministra było to uchybienie, które przeczy zasadzie wyrażonej w art. 7 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy co do zasady może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Powyższe zaś oznacza, że operat szacunkowy autorstwa D. B. jest już nieaktualny, a z uwagi na fakt, że od daty jego sporządzenia upłynęło ponad 24 miesiące, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności w trybie art. 156 ust. 4 powołanej ustawy. Tym samym konieczne jest sporządzenie nowego opracowania w celu ustalenia wartości przejmowanej nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. W ocenie Ministra, sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa. W ocenie Ministra działania Wojewody ograniczyły się do arbitralnego przyjęcia wyjaśnień biegłego, pomimo że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, ale przede wszystkim czy odpowiada przepisom ugn i przepisom rozporządzenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96). Zatem w ocenie organu odwoławczego działania Wojewody pozostawały w sprzeczności z dyspozycją art. 77 § 1 kpa. Powyższe ustalenia świadczą o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany został przez Ministra do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu uwag organu II instancji zawartych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uzupełniająco Minister wskazał, że powyższe stanowisko zostało zaakceptowane na gruncie analogicznej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt. I OSK 216/20, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1692/19, oddalającego sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Ministra Rozwoju wnieśli J. S. i T. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r. został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, - naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 in principio u.g.n. przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie przez Ministra Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra art. 138 § 2 kpa bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Ministra przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z dnia [...] października 2018 r. na odwołanie złożone przez Generalnego Dyrektora [....][...] i [...], o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, pomimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie, związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak wymaga tego art. 107 § 3 kpa, - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 kpa, w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przeprowadzenie przez Ministra postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa (tzw. detournement de pouvoir). W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przywołali argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa. Poza bowiem dostrzeżonymi wadami postępowania odszkodowawczego przeprowadzonego przez organ I instancji uchylenie decyzji Wojewody nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 18 tzw. specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.) dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 4 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio." Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu, tj. operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. autorstwa D. B., drugi zaś na zlecenie skarżących autorstwa M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r. Sporządzony wcześniej operat szacunkowy z dnia [...] października 2016 r. otrzymał negatywną opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, a w konsekwencji, na podstawie obowiązującego w tej dacie art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utracił charakter opinii o wartości nieruchomości. Jednakże Zespół opiniujący wskazał, że będzie możliwe uznanie tego opracowania za prawidłowe po dokonaniu poprawek w zakresie wskazanych zastrzeżeń. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z opinii rzeczoznawca majątkowy D. B. do akt sprawy przedłożył poprawiony operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. Mimo tego organ I instancji, bez żadnego wyjaśnienia, za podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie przyjął operat z dnia[...] stycznia 2017 r. wykonany na zlecenie stron przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. Jak wynika z akt sprawy, na potrzeby wyceny biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa rzepaku i kukurydzy) i posiadającą pojedyncze zadrzewienie (lipa - 2 szt.). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości [...] m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około [...] m zakład produkcji rolnej. Dojazd do ww. działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na dzień wydania decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość ta nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Ustalając odszkodowanie na podstawie powyższego operatu szacunkowego, organ pierwszej instancji wskazał, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Oceniany operat opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał zatem te same kryteria, które podlegały weryfikacji oraz ocenie. Komisja w swojej opinii uznała natomiast, że operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że operat ten jest wiarygodnym dowodem, i w związku z tym przyjął, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji I instancji nie sposób jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłego przepisów obowiązującego prawa, w tym powołanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) wycena wartości nieruchomości rozpoczyna się od analizy transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13). W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. W. stwierdził po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu [...], brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi, spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r. na obszarze powiatu [...], i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wskazać jednak należy, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11; z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny zobowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). W niniejszej natomiast sprawie, na co wskazano już powyżej, biegły dokonując wyceny przedmiotowej działki, nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, tj. przeznaczeniu drogowym, poszukiwał jedynie na terenie powiatu [....]. Po dokonaniu tej analizy biegły uznał, że na badanym terenie nie doszło do żadnej transakcji nabycia nieruchomości pod drogi krajowe, które mogłyby zostać przyjęte jako materiał porównawczy do wyceny nieruchomości. Biegły zaniechał jednak zbadania rynku regionalnego. Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat, zgodnie ze stanowiskiem Ministra, nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Powyższe czyni zasadnym postawiony przez organ odwoławczy zarzut wadliwej weryfikacji tego dowodu i naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zgodzić również należy się z organem II instancji, że kolejnym uchybieniem w operacie szacunkowym M. W., a niedostrzeżonym przez Wojewodę, jest brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają miarodajnych informacji o cechach nieruchomości podobnych, a w konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy prawidłowo zastosowano art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Mając powyższe na uwadze, za niezasadne Sąd uznał zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia; w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również w zw. z art. 8 § 1 kpa, art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skoro bowiem organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł powyższe uchybienia w operacie szacunkowym autorstwa M. W. z dnia [....] stycznia 2017 r., konieczne było uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa,, to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09). Podsumowując, Sąd uznał, że szczegółowe uzasadnienie decyzji Ministra wskazuje na takie naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, które powoduje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i dodatkowe wyjaśnienie sprawy w zakresie, który niewątpliwie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (sporządzenie nowego operatu szacunkowego), co uzasadniało w rozpatrywanej sprawie zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.