I SA/Wa 1845/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1996 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o zwrocie wypłaconego odszkodowania oraz decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] maja 1993 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1. wyroku nie podlega wykonaniu. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia [...] września 1996 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i M. małż. C. od decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1991 r. nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty położone w M. przy ul. [...], zajęte pod budowę drogi krajowej [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 1993 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa podał, że na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), Kierownik Urzędu Rejonowego w M. decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...], ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za część nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], oznaczonej jako część działki nr [...] o ogólnej pow. [...] m2, zajętej pod budowę drogi krajowej M., stanowiącej współwłasność J. i M. małż. C. oraz, że kwota odszkodowania wypłacona zostanie jednorazowo w ciągu trzech miesięcy. Z ustaleń organu wynika, że Wojewoda Ostrołęcki decyzją z dnia [...] maja 1993 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1991 r. oraz orzekł o zwrocie odszkodowania, uzasadniając swoją decyzję tym, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto Wojewoda wskazał, że J. i M. małż. C. wypłacono odszkodowanie bez uprzedniego przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiałów dowodowych sprawy wynika, że przedmiotowy grunt zajęty został w latach 1952 – 1953 pod budowę drogi bez uprzedniego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wobec czego roszczeń swoich za przejęty grunt skarżący mogli dochodzić tylko w postępowaniu cywilnoprawnym na podstawie przepisów o ochronie własności. W związku z powyższym Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uznał, że organ wojewódzki słusznie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1991 r. oraz zażądał zwrotu wypłaconego na podstawie tej decyzji odszkodowania, bowiem wymieniona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a więc dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i M. małż. C.; zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów części ogólnej kpa, a zwłaszcza art. 7, 8, 9 i 10 kpa, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja o przyznaniu im odszkodowania wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym nie może być stwierdzona jej nieważność. Wypłacone tytułem odszkodowania pieniądze zostały już zużyte i nie mogą być zwrócone. Wprawdzie postępowanie wywłaszczeniowe nie było przeprowadzone, jednak, w ocenie skarżących, nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby obecnie takie postępowanie przeprowadzić. Skoro niesporne jest, że grunty zostały faktycznie odebrane w latach 50- tych, to oczywiste jest, że właściciele powinni otrzymać odszkodowanie. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1511/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe ze względu na zgon skarżącego J. C. Wobec ustania przyczyny zawieszenia, Sąd postanowieniem z dnia 22 listopada 2007 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), w świetle którego sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej wymienione. Zasadne jest stanowisko organów orzekających, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1991 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i M. małż. C. za grunty zajęte pod budowę drogi krajowej [...], została wydana bez podstawy prawnej, co obliguje organy administracyjne do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Decyzja powyższa została wydana w stanie prawnym uregulowanym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą, ustalenie odszkodowania za nieruchomość mogło nastąpić po uprzednim wywłaszczeniu nieruchomości, zaś wywłaszczenia można było dokonać wówczas, gdy cele publiczne nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż przez odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (rozdział 6). Z akt sprawy wynika, że odszkodowanie na rzecz J. i M. małż. C. zostało ustalone i wypłacone bez uprzedniego odjęcia prawa własności czy to w drodze wywłaszczenia czy w drodze umowy. Błędnie został również wskazany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M., jako podstawa prawna wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten, będący przepisem przejściowym, stanowi w ust.1, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Materiał dokumentacyjny zamieszczony w aktach sprawy nie potwierdza, aby sprawa związana z ustaleniem odszkodowania za przedmiotowy grunt została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodzić się też należy z organami orzekającymi, że decyzja o ustaleniu odszkodowania nie wywołała w tym przypadku nieodwracalnych skutków prawnych. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1991 r. o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod budowę drogi krajowej [...], wydały w części decyzje bez podstawy prawnej. Niezasadnie bowiem orzeczono, w drodze decyzji administracyjnej, o obowiązku zwrotu przez J. i M. małż. C. wypłaconego odszkodowania w wysokości [...] zł. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązująca w dniu wydania decyzji z dnia 18 maja 1993 r. stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i M. małż. C., nie zawierała regulacji zobowiązującej osobę, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierców, do zwrotu tego odszkodowania, w sytuacji, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Taka regulacja została wprowadzona dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w wyniku nowelizacji tej ustawy obowiązującej od dnia 22 września 2004 r. – w art. 132 dodany został ust. 3 a (art. 1 pkt 86 lit. d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Zatem w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, roszczenia dotyczące zwrotu wypłaconego odszkodowania mogły być dochodzone wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji administracyjnej, a wydana została decyzja administracyjna w indywidualnej sprawie – wówczas, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznać należy, że decyzja taka wydana została bez podstawy prawnej. A zatem decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1996 r. oraz decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] maja 1993 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1991 r. – zostały wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.