I SA/Wa 185/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o użytkowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Regulowania Praw Rzeczowych Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...] orzekającej na podstawie art. 155 k.p.a. o uchyleniu decyzji tego Kierownika z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] i przekazaniu w użytkowanie S. terenu o powierzchni [...] m2 położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. Kierownik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. orzekł o przekazaniu w użytkowanie S. terenu o powierzchni [...] m2 położonego przy ul. [...] i ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie w wysokości [...] zł. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowił przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 3, poz. 19). Faktyczne przekazanie gruntu nastąpiło w dniu 23 września 1982 r. na podstawie protokółu zdawczo-odbiorczego. Wnioskiem z dnia [...] września 1982 r. S. wystąpił o zmniejszenie opłaty rocznej za użytkowanie gruntu przy ul. [...], z uwagi na brak na tym terenie wodociągu. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. ww. organ, na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 1982 r. i orzekł o przekazaniu S. przedmiotowego terenu w użytkowanie oraz ustalił opłatę roczną za użytkowanie w wysokości [...] zł. W dniu [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w przedmiocie przekazania w użytkowanie nieruchomości położonej przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Oddziału Regulowania Praw Rzeczowych Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1982 r., wydanej w oparciu o przepis art. 155 kpa. Rozstrzygnięcie Kolegium oparło na stwierdzeniu, że decyzja z dnia [...] listopada 1982 r. orzekała o ustanowieniu użytkowania gruntu na rzecz organizacji społecznej, jednak w dniu wydania decyzji nie istniała na terenie PRL organizacja studencka, która spełniałyby przesłanki zakwalifikowania jako organizacja polityczna w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159). Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowymi i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, iż organizacjami społecznymi są organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze, prócz spółdzielni budownictwa mieszkaniowego i rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Organ nadzoru wskazał, że uchwałą IV Zjazdu S. z dnia [...] listopada 1982 r. postanowiono przekazać Z. wszystkie składniki majątku S., a pozostałe aktywa i pasywa S. stały się aktywami i pasywami Z. Minister Nauki Szkolnictwa Wyższego i Techniki postanowieniem z dnia [...] grudnia 1982 r. wyraził zgodę na działanie organizacji studenckiej o zasięgu ogólnopolskim i zarządził wpis do rejestru pod nazwą "Z.". S., zgodnie z zapisami statutowymi, mógł być uznany za organizację polityczną w rozumieniu ww. przepisu. W dniu wydania decyzji, tj. [...] listopada 1982 r. S. już nie istniał. Uchwałą IV Zjazdu S. z dnia [...] listopada 1982 r. podjęto decyzję o utworzeniu Z. na bazie członkowskiej i majątkowej dotychczasowego Związku, a statut nowopowstałego zrzeszenia nie przewidywał działalności politycznej. Wobec tego decyzja o przekazaniu w użytkowanie przedmiotowego gruntu nie zawierała normatywnego desygnatu (podmiotu), do którego mogła być skierowana, a zatem zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyło Z. z siedzibą w W. Domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona podniosła, że w dacie wydania decyzji S. nie został zlikwidowany, bowiem nie podjęto uchwały o jego likwidacji. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2005 r. uchyliło wcześniej wydaną własną decyzję nadzorczą i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1982 r. o przekazaniu S. przedmiotowego terenu w użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że podlegająca weryfikacji decyzja została skierowana do S., który to związek mógł być uznany za organizację polityczną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony o przesłuchanie świadka C. D. pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady Naczelnej S. (a następnie Z.) oraz artykuły prasowe dotyczące IV Zjazdu S., nie dawał podstaw by przyjąć, iż S. przestało istnieć jako stowarzyszenie, gdyż w trakcie zjazdu nie została podjęta uchwała o samorozwiązaniu S. Z przepisów art. 33 - 39 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. prawo o stowarzyszeniach wynikało, iż ustanie bytu prawnego stowarzyszenia działającego na podstawie tychże przepisów następuje nie z chwilą podjęcia stosownej uchwały, ale z chwilą zakończenia likwidacji. Organ wskazał, że gdyby nawet uznać, iż S. na IV Zjeździe podjęło uchwałę o samorozwiązaniu, to nie byłoby możliwe do dnia 22 listopada 1982 r zakończenie likwidacji stowarzyszenia. Należało zatem uznać, że S. nadal formalnie istniało, i z tych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu [...] listopad 1982 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Prezydenta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony, ustalenia Kolegium zawarte w uzasadnieniu do orzeczenia z dnia [...] lipca 2005 r. były poprawne i w związku z tym organizacja studencka – S. nie mogła otrzymać państwowego gruntu w użytkowanie. Z. nie było natomiast organizacją o charakterze politycznym, a zatem również nie mogło otrzymać przedmiotowego gruntu w użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi w odniesieniu do decyzji z dnia [...] października 2005 r. i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy określona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu podmiotów będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym, jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie S. terenu o powierzchni [...] m2 położonego w W. przy ul. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. za strony postępowania uznało Z. i A. Sp. z o.o. oraz Prezydenta W. jako organ reprezentujący właściciela gruntu. Jak wynika z akt sprawy Z. następstwo prawne po S. wywiodło z uchwały IV Zjazdu S. z dnia [...] listopada 1982 r. o przekazaniu wszystkich składników majątkowych nowopowstałemu Z. A. Sp. z o.o. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wywiódł natomiast z następstwa prawnego po S, od którego przejęło cały majątek. Okolicznością bezsporną jest, że na podstawie decyzji podlegającej weryfikacji w postępowaniu nadzorczym użytkowanie ww. nieruchomości zostało ustanowione na rzecz S. Obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowy użytkowania oznacza przyznanie prawa do jej używania i pobierania pożytków. Zgodnie z art. 254 k.c. użytkowanie jest prawem niezbywalnym i gaśnie na skutek zrzeczenia się uprawnionego, śmierci, jeżeli uprawnionym jest osoba fizyczna lub likwidacji osoby prawnej, jeżeli ustanowione zostało na rzecz tej osoby (art. 284 w zw. z art. 266 k.c.). Prawa tego nie można przenieść w drodze czynność prawnej. Z tego względu przekazanie składników majątkowych S. uchwałą IV Zjazdu S. z dnia [...] listopada 1982 r. na rzecz Z. nie mogło obejmować użytkowania ww. nieruchomości. Ustanie bytu prawnego S. mogło skutkować wyłącznie wygaszeniem użytkowania na gruncie. Nowopowstałe Z. mogło ubiegać się o oddanie Zrzeszeniu w użytkowanie przedmiotowego gruntu, którego stał się posiadaczem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jednoznacznie nie przesądziło, który z ww. podmiotów był stroną postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc który z nich legitymował się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., a więc nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organ nadzoru w swych ustaleniach ograniczył się jedynie do wyjaśnienia kwestii, czy w dacie wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] listopada 1982 r. S. istniało jako osoba prawna. Z przytoczonych przez organ doniesień prasowych z tamtego okresu wynikało, że do czasu powołania nowej organizacji – Z. oraz uchwalenia jej statutu, zawieszone zostały obrady IV Zjazdu S. i wobec czego nie można przyjąć, iż w tym czasie podjęto uchwałę o samorozwiązaniu S. Organ nie ustalił, czy wszczęto postępowanie likwidacyjne i czy doszło do likwidacji S.. Zdają się temu przeczyć zeznania świadka, który pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Naczelnej S., a następnie Z. Z zeznań świadka C. D. wynikało bowiem, że Z. powstał w wyniku uchwalenia nowego statutu S. oraz zmiany nazwy z S. na Z. Świadek oświadczył też, że likwidacja S. nie była prowadzona. Wyjaśnienie kwestii czy S., któremu przysługiwał tytuł prawnorzeczowy (niezbywalne prawo użytkowania) do przedmiotowej nieruchomości, został zlikwidowany, czy też nie doszło do formalnego zakończenia bytu prawnego związku, ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania nadzorczego. Powoduje również konieczność rozważenia, czy Z. legitymowało się prawem użytkowania ww. gruntu. Brak wskazanych ustaleń powoduje, iż obie decyzje organu nadzorczego zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., zaś uchybienia te nie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec powyższego Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.