I SA/Wa 1850/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy S. uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu przedstawiono następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisaną wyżej nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty na rzecz J. K. Gminę S. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późń. zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy S. podnosząc, iż przedmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] jest Skarb Państwa, ponieważ sporna nieruchomość została wydzielona pod poszerzenie drogi publicznej krajowej nr[...]. Rozpoznając odwołanie organ wojewódzki stwierdził, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem. Wojewoda [...] przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, że przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. W brzmieniu obecnie obowiązującym przepis art. 98 ugn funkcjonuje dopiero od dnia 15 lutego 2000 r. Do tego czasu przepisy omawianej ustawy wymieniały pojęcie dróg bez wyszczególnienia ich rodzaju. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1999 r. nr[...], mocą której zatwierdzono podział nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność J. K., została podjęta [...] grudnia 1999 r. Tak więc decyzja podziałowa została wydana w stanie prawnym przed nowelizacją ustawy. Ww. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wydzielił m.in. działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 " na poszerzenie istniejącej drogi – działka nr [...] obr. [...]- ul.[...]". Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod poszerzenie drogi publicznej. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i wsi W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 roku oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. oraz potwierdzonej za zgodność z oryginałem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wynika, że działka będąca przedmiotem postępowania została wydzielona pod poszerzenie drogi krajowej nr [...] – ul.[...], która jest obecnie własnością Skarbu Państwa, we władaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa organ odwoławczy ma za zadanie merytoryczne rozpatrzenie sprawy i skontrolowanie postępowania oraz decyzji organu I instancji pod względem celowości i legalności. Nie może natomiast zastępować tego organu w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Z powyższych względów Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł J. K. W uzasadnieniu skargi podniósł, że swoje starania o wypłatę odszkodowania rozpoczął w 2004 roku i do tej pory urzędnicy nie potrafili załatwić sprawy. Według skarżącego przepisy postępowania dokładnie określają, kto powinien zapłacić odszkodowania za wydzieloną pod drogę działkę. Ponieważ sprawa trwa od 5 lat, a decyzje Starosty L. były już trzykrotnie uchylane, zatem został zgromadzony dostateczny materiał dowodowy. Wojewoda [...] zatem winien sam ustalić organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody[...], uchylająca na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2009 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za działkę nr[...], wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej położonej w S., a zatem postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako ugn). Artykuł 98 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Paragraf 3 tego przepisu przewiduje natomiast, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za wydzielenie działki nr [...] o pow. [...] m2 na poszerzenie istniejącej drogi (działka nr [...] ul.[...]) decyzją Starosty L. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Art. 98 ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony na poszerzenie drogi publicznej został złożony przez J. K. w dniu [...] stycznia 2005 r., w której to dacie obowiązywał art. 98 ust. 1 ugn w brzmieniu następującym: działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika ponadto, że działka nr [...] o pow. [...] m2 została wydzielona na poszerzenie drogi krajowej nr [...] (ul.[...]), która jest obecnie własnością Skarbu Państwa we władaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Poza tym w księdze wieczystej nie ujawniono zmian w stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości. Skoro Wojewoda [...] orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu jednoznacznego wyjaśnienia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za działkę nr[...], to trudno czynić organowi zarzut z tego powodu. Wojewoda nie mógł bowiem w tak ustalonym stanie faktycznym wydać decyzji uchylającej orzeczenie organu pierwszej instancji i wydać merytorycznej decyzji o wypłacie odszkodowania. Tylko w ponownym postępowaniu będzie możliwość jednoznacznego i wszechstronnego wyjaśnienia kwestii koniecznych do ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Z przedstawionych wywodów wynika, że konieczne jest prowadzenie całego postępowania z udziałem podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., daje bowiem możliwość udziału zobowiązanego podmiotu w dwóch instancji. Strona ma bowiem zagwarantowane w przepisach K.p.a. prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w każdym jego stadium (art. 10 K.p.a.). Uprawnienia te strona może realizować zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie sprowadzić postępowania w danej sprawie do jej rozpoznania w jednej tylko instancji. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.