I SA/Wa 1851/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku J.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył J.B. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] października 2008 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie, przez Miasto i Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił J.B. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2008 r. z uwagi na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. postanowienia złożył J.B., reprezentowany przez radcę prawnego. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał,, że podstawę prawną decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowi art. 5 ustawy ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Minister podniósł, że na tle powołanej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że stronami postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. W ocenie organu, w świetle zebranego materiału dowodowego nie można uznać, że wnioskodawca wykazał tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji posiada legitymację do wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem żadnego dokumentu, z którego taki tytuł mógłby wynikać. Postępowanie nieważnościowe nie służy zaś wyjaśnianiu, czy wnioskodawcy stosowny tytuł prawnorzeczowy przysługuje. To osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania powinna legitymować się nie budzącym wątpliwości tytułem prawnym. Organ podniósł, że oczekiwanie w niniejszej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawcy aby to organ dowodził, że wnioskodawca wykazuje się tytułem prawnym do nieruchomości wydaje się niezrozumiałe i przekonuje o rzeczywistym, obiektywnym braku takiego tytułu lub o braku inicjatywy wnioskodawcy w zakresie wykazania legitymacji prawnej. W ocenie organu, za taką inicjatywę nie można uznać sugerowania przez wnioskodawcę potencjalnych nieprawidłowości dotyczących nieruchomości sąsiednich ("analiza akt ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością przy ul. [...] w [...] wskazuje, że nieruchomości były przyłączane do sąsiednich nieruchomości bez podstawy prawnej, ze wskazaniem nieprawidłowych danych źródłowych"). Tak w postępowaniu nieważnościowym jak i w postępowaniu komunalizacyjnym przedmiotem rozstrzygnięcia nie może być kwestia uregulowania stanu prawnego danej nieruchomości, w tym prawa własności do nieruchomości. Kwestie te są przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przed sądami i w odrębnym trybie. Natomiast ewentualnego oczekiwania wnioskodawcy aby organ nadzoru podjął (w imieniu i na rzecz wnioskodawcy), przy okazji prowadzenia postępowania nieważnościowego, działania mające na celu regulację stanu prawnego nieruchomości nie można pogodzić z ideą organu administracji publicznej działającego na podstawie i w granicach prawa. Za niezasadny uznał również organ nadzoru wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ustalenia następców prawnych J.B., gdyż wnioskodawca nie wykazał zarówno swojego, jak i poprzedników prawnych tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości. Organ wskazał również, że zasygnalizowany przez pełnomocnika wnioskodawcy przypadek nie mieści się w katalogu zawartych w art. 97 § 1 kpa przesłanek warunkujących możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Końcowo organ wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut niepowiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego nie mógł wywrzeć oczekiwanego przez nią skutku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył J.B., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 136 § 2 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa oraz art. 28 kpa, poprzez odmowę przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, skutkującą przyjęciem, że skarżący nie wykazał interesu strony w postępowaniu; 2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo że od wyniku toczącego się postępowania sądowego zależy możliwość wykazania przez skarżącego następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości J.B. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z analizy przebiegu postępowania oraz dotychczasowych prób skarżącego samodzielnego dotarcia do niezbędnych dokumentów wynika, że wyłącznie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe ma możliwość uzyskania dowodów niezbędnych w sprawie, ponieważ jednostki organizacyjne Miasta [...] uniemożliwiają skarżącemu na przestrzeni ostatnich dwóch lat pozyskanie tych dokumentów. W ocenie skarżącego, w sprawie występuje rażąca niezgodność pomiędzy dokumentami znajdującymi się w księdze wieczystej nr [...] (pow. [...] m2), a uwidocznioną w niej działką ewidencyjną [...] (pow. [...]). Pierwotna działka ewidencyjna ujawniona w księdze wieczystej [...] miała właśnie powierzchnię [...] m2. W księdze brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o poszerzeniu granic nieruchomości przez dołączenie innych nieruchomości. Tymczasem umieszczony w dziale [...] ww. księgi odnośnik do geoportalu wskazuje, że działka nr [...] jest blisko 10-krotnie większa niż powierzchnia ujawniona w księdze wieczystej. Jednocześnie, żadne dokumenty znajdujące się w ww. księdze wieczystej nie uzasadniają powyższego stanu. Skarżący wskazał, że samodzielnie odnalazł część dawnych ksiąg wieczystych dla nieruchomości sąsiadujących z obecną (powiększoną) działką ew. [...], gdzie jako właściciel ujawniony był J.B. Do dzisiaj nie udało mu się jednak dotrzeć do danych wskazujących na jakiej podstawie działka nr [...] posiada powierzchnię [...] a, a także do dawnej księgi gruntowej prowadzonej dla pozostałych działek poza dawną działką [...], stanowiącą własność S.R. Tym samym, do dzisiaj skarżący nie odnalazł żadnych dokumentów dotyczących części nieruchomości narożnej, [...], która należała do J.B. Z tego powodu, przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wystąpił o wypożyczenie przez organ nadzoru z Sądu Rejonowego w [...] archiwalnego wykazu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w [...] na okoliczność ustalenia stanu prawnego nieruchomości, której właścicielem był J.B. Wskazał również, że w chwili obecnej toczy się przed sądem postępowanie o zmianę aktu zgonu J.B. Dopiero następnym krokiem będzie ustalenie następców prawnych w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po J.B. Skarżący, który jest wnukiem S.B. (brata J.B.) należy do kręgu spadkobierców ustawowych po J.B. Wobec powyższego, z uwagi na bieg terminów procesowych, w szczególności dotyczących wznowienia postępowania oraz systematyczne próby przeznaczenia przez Miasto [...] nieruchomości przy ul. [...] do sprzedaży, konieczne było wystąpienie przez skarżącego z przedmiotowym wnioskiem. Jak już wskazano we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nieruchomości w [...] zostały scalone w obecną działkę ewidencyjną [...] bez podstawy prawnej, co, w ocenie skarżącego, uzasadnia z kolei przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2008 r. o stwierdzeniu nabycia przez Miasto i Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "kpa"), niezbędny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] października 2008 r. Pojęcie interesu prawnego definiuje art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Ponadto, interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Postępowanie zakończone wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] października 2008 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W trybie powołanego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności (komunalizację) przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków wymienionych w tym przepisie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że skarżący nie wykazał aby jemu lub jego poprzednikom prawnym przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów potwierdzających, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej lub w chwili obecnej on sam lub jego poprzednicy prawni dysponowali powołanym wyżej tytułem prawnym do skomunalizowanego kwestionowaną decyzją mienia. W tej sytuacji prawidłowo organ nadzoru odmówił, na podstawie art. 157 § 1 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] października 2008 r. Prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mógł podważyć podniesiony w skardze zarzut, że organ nadzoru nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu prawnego objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości. Skoro skarżący powołuje się na to, że prawo własności skomunalizowanej nieruchomości (przed jej scaleniem w działkę nr [...]) przysługiwało jego poprzednikowi prawnemu, to powinien był wykazać, że w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. w dacie 27 maja 1990 r., działka ta stanowiła własność jego poprzednika prawnego. Interes prawny skarżącego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może wynikać z tego, że skarżący chce ustalać stan prawny skomunalizowanej nieruchomości, gdyż temu postępowanie nadzorcze nie służy. To skarżący powinien - występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - już się takim tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości legitymować. Skoro skarżący takiego tytułu organowi nadzoru nie przedstawił, to nie można uznać, że ma on legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. W tej sytuacji za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 136 § 2 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa oraz art. 28 kpa. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania nieważnościowego do czasu ustalenia następstwa prawnego po J.B., skoro, jak prawidłowo ustalił organ nadzoru, skarżący nie wykazał w niniejszym postępowaniu aby jemu lub jego poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.