I SA/Wa 1852/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], stwierdził: w punkcie 1, że nieruchomość wchodząca w skład dawnego majątku [...], w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13); w punkcie 2, w stosunku do części dawnego majątku [...] obejmującej działki ewidencyjne numer: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. - złożonym bezpośrednio w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 11 lipca 2017 r. – A. K. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że organ drugiej instancji przed merytorycznym rozpoznaniem środka zaskarżenia ma obowiązek ocenić, czy wniesiony środek jest dopuszczalny i czy został wniesiony w wymaganym terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przy czym termin ten ma charakter zawity, co oznacza m. in., że nie może być przedłużany, ani nie może rozpocząć biegu przed prawidłowym doręczeniem stronie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Tym samym z punktu widzenia zbadania prawidłowości wniesienia środka zaskarżenia, niezbędne jest ustalenie przez organ odwoławczy daty doręczenia stronie zakwestionowanej decyzji. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Co do zasady, osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przy czym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Minister dodał, że art. 43 k.p.a. zawiera domniemanie, że odbierający przesyłkę przekazał ją adresatowi w tej samej dacie, w której ją odebrał. Już samo pobranie przez uprawnioną osobę przesyłki, potwierdzone znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisem, uznawane jest za oświadczenie, że osoba ta zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia, czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika lub inną uprawnioną osobę oraz pokwitowanie jej odbioru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1828/15 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 55/15). Minister podniósł, że w analizowanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. została odebrana przez uprawnioną osobę (zgodnie z adnotacją zamieszczoną na zwrotnym potwierdzeniem odbioru) pod wskazanym adresem w dniu 12 lipca 2017 r., a więc zasadne jest przyjęcie, że skutecznie doręczenie decyzji A. K. nastąpiło w tej dacie. Wobec tego dopiero od tego dnia rozpoczął bieg termin dla A. K. do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. W konsekwencji Minister stwierdził, że odwołanie A. K. z dnia 11 lipca 2017 r. złożone w dniu 11 lipca 2017 r. wniesione zostało przedwcześnie, co powoduje jego bezskuteczność. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. zarzucając mu obrazę przepisów prawa, tj.: art.134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie iż: nastąpił brak przedmiotu zaskarżenia, brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, uchybienie terminu do wniesienia odwołania; art.39 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie iż, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. została odebrana wyłącznie w dniu 12 lipca 2017 r., oraz że skuteczne doręczenie nastąpiło wyłącznie w tej dacie; art. 129 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie iż: nie rozpoczął się bieg terminu czternastodniowego do odwołania albowiem organ błędnie przyjął datę doręczenia stronie zakwestionowanej decyzji; art. 129 w związku z art.73 k.p.a. poprzez nie przyjęcie iż strona odebrała zakwestionowaną decyzję bezpośrednio w Urzędzie Wojewódzkim w dniu 10 lipca 2017 roku w obecności pracownika tego organu potwierdzając swoim podpisem oraz datą; art.77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnego faktu dla wyjaśnienia sprawy, tj. zapoznania się skarżącej z materiałem w sprawie oraz wykonaniem odpisu/kopii decyzji z dnia [...].07.2017r. w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego w dniu 10.07.2017r.; art.80 k.p.a. poprzez ocenę wybiórczą a nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ww. ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż A. K. w dniu 10 lipca 2017 r. zapoznała się w siedzibie organu pierwszej instancji z treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. sporządzając jej fotokopię, co wynika ze złożonego w tej samej dacie oświadczenia. W dniu 11 lipca 2017r. skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, które wraz z aktami zostało przesłane do organu odwoławczego. Faktem jest, że wysłano drogą pocztową ww. decyzję do strony i została ona faktycznie doręczona w dniu 12 lipca 2017 r. W ocenie Sądu złożone przez stronę w dniu 11 lipca 2017 r. odwołanie od wydanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wniesione zostało w terminie. Dlatego też stwierdzenie niedopuszczalności tego odwołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 134 k.p.a., odbyło się z naruszeniem tej normy prawa procesowego, co z kolei zobowiązywało Sąd do zastosowania konstrukcji prawnej uchylenia powołanego wyżej postanowienia. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.), doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r. sygn. akt III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na istotne różnice dzielące wydanie i doręczenie decyzji. Zdaniem Sądu, pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Dlatego wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane przez prawo elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 660/98 (niepubl.). Określenie w art. 107 § 1 k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Podniesione dotychczas okoliczności prowadzą do wniosku, że nie ma podstaw do akceptacji poglądu, iż w dacie wydania (sporządzenia) decyzja jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom, a ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne, skutku takiego zaś nie wywołuje wydanie (sporządzenie) decyzji - porównaj wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/132. Podkreślić należy, iż obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem, zaś wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. Niewątpliwie, co do zasady, jak generalnie się przyjmuje, doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 k.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, iż decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., uzewnętrzniono stronie w siedzibie organu w dniu 10 lipca 2017 r. i od tego dnia możliwe było złożenie w tej sprawie środka zaskarżenia. Przede wszystkim zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, iż pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W tej sprawie, ponad wszelką wątpliwość uzewnętrzniono stronie w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 10 lipca 2017 r. wolę organu administracji skonkretyzowaną w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Zatem skoro jednym ze sposobów uzewnętrzniania decyzji jest zapoznanie z jej treścią w siedzibie organu, to nie budzi wątpliwości Sądu, iż do takiego uzewnętrznienia treści decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. doszło w siedzibie organu dnia 10 lipca 2017 r., co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy równoznaczne jest z jej doręczeniem. Złożone w dniu 11 lipca 2017r. odwołanie zostało zatem wniesione w terminie. Stanowiska tego nie zmienia fakt, iż wysłana drogą pocztową ww. decyzja odebrana została przez stronę w późniejszym terminie. Nie można zatem, w okolicznościach tej sprawy, uznać twierdzenia Ministra, iż doręczenie decyzji skarżącej dopiero w dniu 12 lipca 2017 r. wywołało taki skutek, że decyzja weszła do obrotu prawnego i od tego dnia zaczął biec termin do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu przyjęcie nieskuteczności odwołania złożonego przedwcześnie, ale dopuszczalnego co do zasady, byłoby nadmiernym rygoryzmem proceduralnym. (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 1577/17). Wprawdzie przywołane postanowienie wydane zostało w sprawie dotyczącej odmowy sporządzenia uzasadnienia wyroku z uwagi na przedwczesność wniosku, jednakże w ocenie Sądu pogląd wyrażony w tym postanowieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny można odnieść do niniejszej sprawy. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia sprawy wskutek złożenia przez skarżącą skutecznego odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2017r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.