I SA/Wa 1853/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzekającą o udzieleniu zezwolenia na zajęcie nieruchomości położonej w gminie M., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność T. C., w części niezbędnej do wykonania prac związanych z budową drogi ekspresowej [...], polegających na budowie linii energetycznej NN, oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja ostateczna została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 15 czerwca 2004 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Wojewody [... ] wniosek o ograniczenie, w drodze decyzji, sposobu korzystania z części oznaczonej wyżej nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na jej zajęcie w celu wykonania prac niezbędnych do budowy drogi ekspresowej [...] [...], przebiegającej przez teren gmin M. i O. oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku podano, że zajęcie nieruchomości jest konieczne dla realizacji inwestycji pn. "budowa linii energetycznej NN", a zajęciu podlega ok. [...] m2. Wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono ważnymi względami społecznymi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika obowiązek przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, wojewoda, na wniosek inwestora, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów o energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Z dokumentów wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] [...]., Etap II - k.m. [...]- [...]", jednakże pozwolenie na budowę nie obejmuje działki nr [...] stanowiącej własność T. C. z uwagi na to, że inwestor nie nabył prawa do dysponowania jej terenem na cele budowlane. Skoro więc przedmiotowa działka nie została objęta pozwoleniem na budowę, to brak jest podstaw do uznania, że została spełniona przesłanka określona w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem obowiązek budowy lub przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury musi wynikać z pozwolenia na budowę drogi, a w tym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. Od decyzji Wojewody [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie do nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym. Obowiązek podjęcia prac na takiej nieruchomości musi jednak wynikać z pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie wymaga zbadania treść załączników do pozwolenia na budowę zawartych w tomie XX Przebudowa linii [...], n/n i oświetlenia ulicznego. W aktach sprawy tych załączników brak. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...] maja 2006 r. decyzję nr [...], w której orzekł o udzieleniu zezwolenia na zajęcie przedmiotowej nieruchomości w części niezbędnej do wykonania prac związanych z budową drogi ekspresowej [...], polegających na budowie linii energetycznej NN oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że z zatwierdzonej dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]), a w szczególności z Tomu XX - Przebudowa linii [...], n/n i oświetlenia ulicznego wynika, że potrzeba ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości jest związana z budową na jej terenie linii napowietrznej NN. Z treści pisma T. C. z dnia 28 grudnia 2004 r. wynika, że nie wyraziła ona zgody na zajęcie nieruchomości celem dokonania przebudowy infrastruktury technicznej. Uznając, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki określone w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jak również mając na względzie argumenty podniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda uznał, że wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w części niezbędnej do wykonania prac związanych z budową drogi ekspresowej [...], jest uzasadnione. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w ocenie organu, uzasadnione jest koniecznością wykazania się przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji Wojewody [...] T. C. wniosła odwołanie do Ministra Infrastruktury podnosząc, że decyzja została oparta na niewłaściwie interpretowanych i pomijanych przyczynach braku zgody właścicielki na przeprowadzenie budowy. Odwołująca się wskazała, że docenia w pełni znaczenie budowy drogi [...] dla rozwoju kraju, ale proponowała inne załatwienie sprawy np. poprzez rekompensatę za poniesione straty, jednak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie ustosunkowała się do tych propozycji. Odwołująca się zgadza się na zajęcie całej działki, a nie tylko [...] m2, pod warunkiem jednak konkretnej rekompensaty. Cała posiadłość znajdzie się bezpośrednio przy drodze [...] i budowanym skrzyżowaniu z drogą lokalną, przez co będzie narażona na większą ilość spalin zanieczyszczających powietrze, zwiększony hałas i ewentualne zwiększenie szkodliwego promieniowania elektromagnetycznego po przesunięciu linii energetycznej bliżej budynku. Działka straci walory działki rekreacyjnej i właścicielka będzie zmuszona do jej sprzedaży. Wydana decyzja oznacza naruszenie własności bez żadnego zadośćuczynienia ze strony inwestora. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że przeprowadzone przez organ wojewódzki postępowanie dowodowe wykazało, że przez działkę nr [...] znajdującą się poza pasem drogowym przebiega przebudowywana linia energetyczna, a zatem - wobec braku zgody właścicielki na udostępnienie nieruchomości - wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części tej nieruchomości, jest uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących rekompensaty za zmniejszenie wartości działki bądź jej wykupu w całości, organ w skazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 26 kwietnia 2006 r. poinformował, że nie ma podstaw do wykupu całej działki łącznie z budynkami, ponieważ przewiduje się na niej jedynie prace związane z regulacją zwisów linii elektroenergetycznej NN w istniejącym śladzie. Zobowiązał się także do przywrócenia stanu pierwotnego na działce po zakończeniu prac, gdyż stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przepisy art. 124 ust. 2-7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że inwestor jest zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac, a jeżeli przywrócenie takie nie jest możliwe albo powoduje nadmierne koszty, ustala się odszkodowanie. Jeżeli natomiast założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów lub urządzeń uniemożliwia właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać, aby wojewoda lub występujący z wnioskiem o zezwolenie nabył od niego własność nieruchomości. Na decyzję Ministra Budownictwa T. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła, że po wybudowaniu drogi [...] kurz i spaliny uniemożliwią korzystanie z działki, która ma charakter działki rekreacyjnej. Skarżąca choruje na astmę, a jej mąż na chroniczne zapalenie nerek; działka zaś położona w ekologicznym środowisku stwarzała możliwość zahamowania postępów choroby przez korzystne warunki zdrowotne. Skarżąca przedstawiała te kwestie w pismach kierowanych do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewody [...] i Ministerstwa Budownictwa, lecz odpowiedź była jedna: nieruchomość zostanie przywrócona do stanu poprzedniego. Zdaniem skarżącej, jest to niemożliwe, ponieważ wskutek zbudowania drogi nastąpi niekorzystna zmiana otoczenia i okolicznej infrastruktury. Tego niekorzystnego wpływu budowy drogi [...] na posiadłość skarżącej nie wzięto pod uwagę. Już teraz, w trakcie budowy drogi skarżąca jest narażona na uciążliwości związane z pracą ciężkiego sprzętu budowlanego i prowadzonymi robotami. Nikt nie chciał przyjechać na miejsce i rozmawiać ze skarżącą o sprawie. Z tych względów skarżąca wnosi o rozpatrzenie sprawy przez Sąd z uwzględnieniem wszystkich niekorzystnych zdarzeń, jakie dla skarżącej wynikają z budowy drogi. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rozpoznając skargę na decyzję administracyjną Sąd obowiązany jest zbadać, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczyło udzielenia przez Wojewodę [...] Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na zajęcie części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, w celu wykonania prac polegających na budowie linii energetycznej NN, związanych z budową drogi ekspresowej [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, właściwy wojewoda, albo właściwy starosta, na wniosek inwestora, mogą ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów o energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Należy podkreślić, że prawo własności jest prawem rzeczowym o najszerszym zakresie uprawnień. Ochrona własności znajduje swój wyraz w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 1), jednak już z samej ustawy zasadniczej wynika, że ochrona ta ma swoje granice, bowiem w art. 21 ust. 2, jak również w art. 64 ust. 3 Konstytucja dopuszcza ograniczenia tego prawa, a nawet jego odjęcie w drodze wywłaszczenia. W każdym jednak przypadku wartością nadrzędną, jaka może przesądzić o ograniczeniu, czy odjęciu prawa własności, jest ważny interes społeczny. Ograniczenie własności przewidziane w art. 30 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odnosi się do szczególnej sytuacji, gdy w ramach realizowanej inwestycji drogowej zachodzi potrzeba dokonania przebudowy urządzeń infrastruktury technicznej (ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów o energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń), a właściciel bądź użytkownik wieczysty nie wyraża zgody na zajęcie nieruchomości. Decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości wydaje właściwy wojewoda, na wniosek inwestora. Wydanie decyzji może jednak nastąpić, gdy obowiązek dokonania przebudowy urządzeń, o których mowa w powołanym przepisie ustawy, wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez Ministra Infrastruktury poprzedniej decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie części przedmiotowej nieruchomości, orzekł o udzieleniu zezwolenia. Na zmianę stanowiska w tej kwestii wpłynęła, jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], ocena prawna zawarta w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. oraz ustalenia poczynione przez Wojewodę w trakcie ponownego rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wojewoda [...] ustalił mianowicie, że z zatwierdzonej dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę wynika, że potrzeba ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości jest związana z budową na jej terenie linii napowietrznej NN. Zdaniem organu, oznacza to spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W ocenie Sądu, rozumowanie to polega na znacznym uproszczeniu, a zajęte w jego wyniku stanowisko jest pozbawione uzasadnienia. Wojewoda [...] nie wskazał, z jakiego w szczególności zapisu decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że "potrzeba ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości jest związana z budową na jej terenie linii napowietrznej NN". Treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie daje podstawy do takiego jednoznacznego stwierdzenia. W części pn. "Uzbrojenie terenu" (Tom XXX) decyzja o pozwoleniu na budowę przewiduje roboty polegające na przebudowie linii [...], n/n i oświetlenia ulicznego wymieniając szczegółowo rodzaje robót i ich lokalizacje. Nie wiadomo jednak, która z wymienionych w decyzji przebudowa linii energetycznych polega na "budowie linii energetycznej NN", dla której, według oceny organu, niezbędne jest zajęcie nieruchomości skarżącej. Nie wyjaśniają tego również dołączone do akt nieuwierzytelnione kopie fragmentów mapy terenu inwestycji, na których zaznaczono granice przedmiotowej nieruchomości oraz przebieg linii napowietrznej. W treści mapy, w granicy przedmiotowej działki, wpisano jednak "[...] regulacja zwisów w sekcji", a nie "budowa linii energetycznej NN". Brak wyjaśnienia przez Wojewodę [...], jakiego rodzaju roboty budowlane dotyczą linii przebiegającej wzdłuż działki skarżącej oraz który z zapisów pozwolenia na budowę ich dotyczy, nie pozwala na zweryfikowanie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że ograniczenie uprawnień właściciela, ze względu na szczególną prawną ochronę własności przed jej naruszeniem, zobowiązuje organy administracji do precyzyjnego wskazania i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek uzasadniających dopuszczoną ustawowo ingerencję w prawo własności. Udzielając zezwolenia na zajęcie części przedmiotowej nieruchomości bez dostatecznego wyjaśnienia zasadniczej kwestii, czy "budowa linii energetycznej NN" w granicach działki skarżącej jest objęta pozwoleniem na budowę, organ administracji naruszył - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - przepisy o postępowaniu administracyjnym art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 kpa jak również przepis prawa materialnego - art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Z tych względów zaskarżona decyzja jak również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. podlegały uchyleniu. Należy jednak zaznaczyć, że rozpoznając skargę T. C. Sąd, będąc związany treścią art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mógł odnieść się do zarzutów skargi nie mieszczących się w granicach sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W szczególności nie podlegała ocenie Sądu zasadność zlokalizowania sieci energetycznej w takiej, czy innej odległości od budynku, gdyż ta kwestia podlegała rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Sąd nie mógł również rozważać kwestii dotyczących uciążliwości inwestycji drogowej dla właścicielki działki. W granicach niniejszej sprawy nie mieściła się także kwestia wyrównania szkód wynikłych z oddziaływania inwestycji na stan zagospodarowania działki, ani też zagadnienie wykupu nieruchomości od skarżącej. Sąd administracyjny powołany do kontroli zgodności decyzji z prawem nie może oceniać, czy działania organów administracji są słuszne i celowe. Nie można więc było w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie rozważać tych zarzutów skarżącej, które odwołują się do poczucia krzywdy z powodu nieliczenia się przez organy administracji z jej sytuacją życiową. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości, czy roboty, na przeprowadzenie których niezbędne jest zajęcie części nieruchomości skarżącej, są objęte pozwoleniem na budowę drogi ekspresowej [...] [...]. Wydając zaś ewentualnie decyzję zezwalającą na zajęcie nieruchomości, organ precyzyjnie określi rodzaj robót (regulacja zwisu, przebudowa, czy budowa linii energetycznej), wskaże na konkretny zapis w treści pozwolenia na budowę obejmujący te roboty, a także określi zakres ograniczenia uprawnień właścicielskich. W uzasadnieniu decyzji organ wyczerpująco wyjaśni jej podstawę prawną i wskaże okoliczności faktyczne uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. W przedstawionych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.