I SA/Wa 1853/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M.S. i E.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] orzekającej o odszkodowaniu, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...]. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) – [...] (początek obwodnicy) Część [...] - km [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] stycznia 2019 r. decyzja uzyskała walor ostateczności. Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł w pkt.: - 1. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej obrębie [...] - [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) – [...] (początek obwodnicy) Część [...] - km [...], - 2. o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą [...] % wartości nieruchomości, tj. [...] zł, - 3. o powiększeniu odszkodowania o kwotę [...] zł, - 4. o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz E.S. i M.S., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości [...] zł, - 5. o zaliczeniu na poczet przyznanego w pkt. 4 odszkodowania wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwoty [...] zł, - 6. o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna na rzecz E.S. i M.S., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie kwoty [...] zł. Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm. dalej: specustawa) oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204 dalej –ugn) wraz z przepisami wykonawczymi. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 cytowanej ustawy. Odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania w art. 12 ust. 5 specustawy do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18, który stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn stanowi operat szacunkowy. Organ podkreślił, że operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie o odszkodowanie, gdyż zawiera opinię biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia ta, jak każdy dowód stosownie do art. 77 § 1 kpa, podlega ocenie organu administracji. W szczególności - stosownie do treści art. 80 kpa - organ ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego pod kątem formalnym, jak i materialnym. Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] maja 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do art. 134 ust. 4 ugn, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczania powoduje zwiększenie wartości wycenianej nieruchomości, to oszacowania dokonuje się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Uszczegółowieniem tych regulacji jest § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- dalej rozporządzenie). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, jak również stan nieruchomości. Pod uwagę brane się również informacje o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opisując stan nieruchomości biegła wskazała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest przy ul. [...], w obrębie [...], w gminie [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, grunty niezabudowane oraz leśne. Działka nr [...] z podziału której powstały wyceniane działki nr [...] i nr [...] stanowi działkę zabudowaną, na której znajdują się dwa budynki mieszkalne, garaż blaszany, blaszana komórka i inne naniesienia budowlane: utwardzenie terenu, studnia głębinowa, szambo betonowe, ogrodzenia działki, siatka ogrodzeniowa oraz składniki roślinne. Szczegółowy opis ww. części składowych znajduje się na str. [...] operatu. Działka nr [...] stanowiła las i przylegała bezpośrednio do [...]. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Gminy [...] z [...] października 2011 r. szacowana nieruchomość znajduje się na terenie o przeznaczeniu [...] - tereny leśne z rezerwą pod drogę [...]. Biegła ustaliła, iż faktyczny sposób użytkowania działki nr [...] to zabudowa jednorodzinna (znajdują się na niej dwa budynki mieszkalne), działka nr [...] stanowi użytek drogowy, zaś działka nr [...] stanowi las. Autorka opracowania zbadała kształtowanie się cen transakcyjnych gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nieruchomości drogowych oraz gruntów o przeznaczeniu leśnym. Obszar badania rynku obejmował rynek lokalny gminy [...] oraz województwa [...] dla nieruchomości drogowych i dotyczył okresu od 2018 r. do 2019 r. dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i okresu od 2017 r. do 2019 r. dla gruntów drogowych. Dokonana analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wykazała, że ceny tych nieruchomości kształtują się w przedziale pomiędzy [...] zł/m2 a [...] zł/m2, przy średniej cenie [...] zł. Natomiast ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w badanym okresie zawierały się w przedziale pomiędzy [...] zł/m2 a [...] zł/m2, przy średniej cenie [...] zł/m2. Biegła przeanalizowała również lokalny rynek transakcyjny nieruchomości leśnych. W wyniku tej analizy ustalono, że ceny takich nieruchomości kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy cenie średniej [...] zł/m2. Biegła stwierdziła, że ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są cenowo wyższe od cen gruntów drogowych, wobec powyższego do wyceny działki budowlanej nr [...] zastosowała przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 ugn określając wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania, tj. posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast wartość działek nr [...] i nr [...], z uwagi na wyższą cenę nieruchomości drogowych od gruntów leśnych została określona według alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 ugn, tj. w oparciu o transakcje drogowe. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny działki nr [...] biegła utworzyła zbiór cen transakcyjnych składających się z [...] najbardziej podobnych nieruchomości, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od kwietnia 2018 r. do stycznia 2019 r. z obszaru gminy [...]. Do atrybutów mających wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości biegła zaliczyła: lokalizację (waga [...] %), możliwości inwestycyjne (waga [...]%), sąsiedztwo i otoczenie (waga [...] %), parametry działki (waga [...]%) oraz infrastrukturę techniczną (waga [...] %). Na str. [...] operatu dokonano opisu nieruchomość o cenie minimalnej i maksymalnej. Cena średnia za 1 m2 po uwzględnieniu wartości sumy współczynników korygujących określona została na poziomie [...] zł. Zatem wartość gruntu stanowiącego działkę nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość działek nr [...] i nr [...] biegła określiła na podstawie [...] transakcji drogowych, położonych na terenie gminy [...] i powiatu [...] oraz innych gmin w województwie [...] w okresie od lutego 2017 r. do października 2017 r. Do cech rynkowych które mają największy wpływ na wartość zaliczono: lokalizację ogólną (waga [...]%), lokalizację szczegółową (waga [...]%), sąsiedztwo, otoczenie (waga [...]%), przeznaczenie terenu (waga [...]%) i infrastrukturę techniczną (waga [...]%). Na str. [...] operatu dokonano również charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Wartość 1 m2 gruntu określono na kwotę [...] zł, co pozwoliło biegłej określić wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł, zaś działki nr [...] na kwotę [...] zł. Wartość znajdujących się na gruncie składników budowlanych została określona na łączną kwotę [...] zł. Wartość drzew i krzewów owocowych określono na kwotę [...] zł. Natomiast wartość drzewostanu leśnego wyniosła [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości wyniosła [...] zł. Minister przytoczył treść art. 18 ust. 1e i art. 18 ust. 1f specustawy i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w tych przepsach, wobec czego organ powiększył należne odszkodowanie o kwotę równą [...]% wartość nieruchomości, tj. o kwotę [...]zł. oraz o kwotę [...] zł. Przechodząc do oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez T.S. organ przywołał przepisy 134 ust. 1, 3 i 4 ugn i 135 ugn oraz rozporządzenia. Organ przytoczył treść § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Wskazał, że wyceniana nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego położona była na terenie leśnym z rezerwą pod drogę [...]. Mając na uwadze fakt, iż działka nr [...] stanowiła grunt budowlany (znajdowały się na niej dwa budynki mieszkalne), do określenia wartości ww. działki prawidłowo przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uwagi na ich wyższą cenę od nieruchomości drogowych. Natomiast do określenia wartości działki nr [...] użytkowanej faktycznie jako droga oraz działki leśnej nr [...] posłużono się transakcjami drogowymi, gdyż nieruchomości leśne kształtowały się zdecydowanie na niższym poziomie cenowym od nieruchomości drogowych. Wątpliwości organu II instancji budzi przyjęcie przez biegłą oceny cechy nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], jaką jest przeznaczenie terenu. Biegła oceniła bowiem cechę nieruchomości, jaką jest przeznaczenie terenu na poziomie bardzo dobrym, wskazując, iż teren z którego pochodzi działka drogowa ma przeznaczenie inwestycyjne. Z powyższą oceną organ nie zgodził się. W operacie biegła wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zapisami studium położona była na terenie leśnym z rezerwą pod drogę [...]. Również faktyczny sposób użytkowania działki nr [...] to tereny leśne. Minister wskazał, że ocena cechy przeznaczenie terenu została dokonana nieprawidłowo. Nieruchomość która w studium zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod las i która faktycznie była użytkowana jako grunt leśny nie jest gruntem inwestycyjnym. Grunty inwestycyjne to nieruchomości, na których można prowadzić działalność gospodarczą, ewentualnie grunty przeznaczone pod różnego rodzaju zabudowę. Trudno się zgodzić z biegłą, że działka nr [...] oznaczona w studium symbolem ZL - las, faktycznie użytkowanym jako grunt leśny, jest gruntem inwestycyjnym. Zdaniem organu biegła powinna ocenić cechę nieruchomości, jaką jest jej przeznaczenie przez fakt, iż przedmiotowa nieruchomość posiadała przeznaczenie leśne. Z opisu cech rynkowych znajdującego się na str. [...] operatu wynika, że dla działki nr [...]ocena ww. cechy powinna być przyjęta na poziomie przeciętnym (teren z którego pochodzi działka drogowa stanowiła grunt rolny lub leśny w przestrzeni leśnej). Powyższe, w ocenie organu, dyskwalifikuje prawidłową ocenę cechy nieruchomości, jaką jest przeznaczenie terenu. Minister wskazał na złożoną do akt sprawy negatywną opinię Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] dotyczącą operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T.S. z [...] września 2018 r. sporządzonego dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w miejscowości [...], w gminie [...]. Wprawdzie ocena Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona jest dla konkretnego operatu szacunkowego, jednakże z uwagi na fakt, że w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych biegła T.S. posługiwała się tą samą bazą transakcji nieruchomościami drogowymi, których dobór został zakwestionowany przez zespół oceniający, okoliczności tam podniesione Minister uznał za fakt znany organowi z urzędu i nie wymagający przeprowadzenia dowodu. Zespół oceniający ustalił, iż transakcja porównawcza z [...] marca 2017 r. odnosząca się do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z miejscowości [...] w gminie [...] dotyczyła gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną i nie powinna zostać uwzględniona w zbiorze nieruchomości, które posłużyły do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdzają dane dostępne w internetowym systemie Informacji przestrzennej Gminy [...] oraz Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] część [...], gmina [...]. Zgodnie z zapisami ww. planu miejscowego nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z miejscowości [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem KDW, tj. tereny dróg wewnętrznych. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, to transakcję dotyczącą nieruchomości nabytej pod drogę niepubliczną uznać należy za niepodobną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). W ocenie organu trudno uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same bądź zbliżone do wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogę krajową lub wojewódzką. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą zatem stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Podsumowując Minister uznał, że wobec wskazanych powyżej naruszeń zachodzi konieczność uchylenia decyzji Wojewody w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia, tj. zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. sprzeciw wnieśli M.S. i E.S. Decyzji zarzucili brak spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Wnieśli o uchylenie decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania oraz o wyznaczenie rozprawy i przeprowadzenie dowodu z prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę na okoliczność, że dla wywłaszczonej nieruchomości była wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a przez to na okoliczność, iż biegły rzeczoznawca prawidłowo ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości jako inwestycyjne; Zarzuty sprzeciwu rozwinięto w jego uzasadnieniu, w którym wskazano m.in., że organ uchybił art. 10 § 1-3 kpa. Przed wydaniem decyzji nie wysyłał stronom zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Odnośnie opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] lutego 2020 r. sprzeciwiający wskazali, że dowiedzieli się o opinii dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nie mieli możliwości odnieść się do niej w toku postępowania. Zarzucili, że opinia nie dotyczy działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, wobec czego nie może rodzić wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia przez biegłego T.S. operatu w niniejszej sprawie. Zarzucono także, że organ w ogóle nie rozważał możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem nie występował o potwierdzenie aktualności sporządzonego operatu w trybie art. 156 ust. 4 ugn. Sprzeciwiający się wskazali, że dla nieruchomości wydana była ostateczna decyzja z [...] kwietnia 2003 r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę z [...] czerwca 2003 r. Organ nie ocenił, czy w świetle ww. decyzji przeznaczenie działki ewidencyjnej nr [...] jest inne niż wskazane w studium. Podniesiono również, że skoro zarzuty co do wadliwej wyceny dotyczą jednej działki istniała możliwość wydania decyzji częściowej, pozostawiając sprawę rozstrzygnięcia odszkodowania za działkę nr [...] w odrębnej decyzji częściowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie rozprawy, gdyż zgodnie z art. 64d § 1 ppsa sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Wprawdzie, zgodnie z art. 64d § 2 ppsa, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednakże jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia. Sąd uznał, że nie zachodzi potrzeba wyznaczenia rozprawy w niniejszej sprawie. Sąd miał także na względzie obowiązujący stan epidemii covid 19 i znaczny wzrost liczby zakażeń w okresie, w jakim rozpoznano sprzeciw, wobec czego wyznaczenie rozprawy mogłoby wywołać zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Rozwoju uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z decyzji z [...] lipca 2020 r. oraz akt sprawy Minister dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego sporządzonego przez T.S. Zważyć należy, że operat szacunkowy stanowi najistotniejszy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Operat powinien spełniać wymogi formalne określone w przepisach ustawy i rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, odpowiednim doborze nieruchomości podobnych, właściwych cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat sporządzony przez T.S. tych wymogów nie spełniał. Jak wynika z treści operatu nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, zgodnie z zapisami studium położona była na terenie leśnym z rezerwą pod drogę [...]. Wchodząca w skład tej nieruchomości działka nr [...] stanowiła las przylegający bezpośrednio do [...]. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że biegła przyjęła nieprawidłową ocenę cechy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jaką jest przeznaczenie terenu. Biegła oceniła bowiem tę cechę na poziomie bardzo dobrym, wskazując jednocześnie, że teren z którego pochodzi działka ma przeznaczenie inwestycyjne. Faktyczny sposób użytkowania działki nr [...] był także leśny. Nieruchomość, która w studium zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod las i która faktycznie była użytkowana jako grunt leśny nie stanowi gruntu inwestycyjnego. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że grunty inwestycyjne to nieruchomości, na których można prowadzić działalność gospodarczą, ewentualnie grunty przeznaczone pod różnego rodzaju zabudowę. Dlatego nie sposób podzielić stanowiska biegłej, że działka nr [...] oznaczona w studium symbolem ZL - las, faktycznie użytkowana, jako grunt leśny, jest gruntem inwestycyjnym. Nie zmienia tej ceny powoływana przez sprzeciwiających się decyzja Wójta Gminy [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, bowiem dotyczy ona działki nr [...]. Wobec tego Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w sprzeciwie. Odnosząc się do negatywnej opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] lutego 2020 r. dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego przez T.S. z [...] września 2018 r., to wprawdzie należy zgodzić się z zarzutem sprzeciwu, że opinia dotyczy innej sprawy, jednakże nie można tracić z pola widzenia, że w operatach biegła wykorzystała tę samą bazę transakcji nieruchomościami drogowymi - w tym transakcję z [...] marca 2017 r. odnoszącą się do działki nr [...] w [...] - które Komisja zakwestionowała, jako nieruchomość porównawczą, gdyż dotyczyła gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną, a nie publiczną. Jest to o tyle istotne, że transakcja ta była uwzględniona przez biegłą – jako cena minimalna- do wyliczenia średniej ceny za m2 do wyliczenia wartości działki nr [...] (str. [...] i [...]operatu). Należy ponadto zauważyć, że operat utracił aktualność. Skoro operat okazał się wadliwy, to organ nie miał obowiązku zwracać się do biegłej o jego aktualizację. Wobec wskazanych powyżej naruszeń zachodziła konieczność uchylenia decyzji Wojewody w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Odnosząc się zaś do zarzutu sprzeciwu, dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 kpa, to wskazać należy, że, jak wynika z akt sprawy organ w toku postępowania informował strony o podejmowanych czynnościach oraz wyznaczył termin zakończenia sprawy. Strony na każdym etapie prowadzonego postępowania miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia odpowiednich wniosków dowodowych. Poza tym należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 10 kpa może być skuteczny jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że skutkowało to niemożnością przedstawienia takich dowodów, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Jednakże tego strony nie wykazały. Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego decyzji częściowej wskazać należy, że organ odwoławczy nie był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia częściowego, gdyż art. 138 § 2 kpa stanowi o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Przepis ten nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia części decyzji organu I instancji i tylko w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a w pozostałej części utrzymywanie decyzji w mocy. Wobec powyższego chybiony jest zarzut sprzeciwu dotyczący naruszenia art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji oraz sporządzonego operatu szacunkowego powodują stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić postępowanie od początku. Prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zakres wskazanych uchybień postępowania przed organem I instancji (art. 7, 77 § 1, 80 kpa) oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 64d § 1, art. 64e ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.