I SA/Wa 1855/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Monika Nowicka Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił B. R. i W. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury podał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętych pod drogę [...]. Minister wskazał, iż jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja Wojewody [...] odebrana została w dniu 29 maja 2008 r. przez stronę postępowania W. M. w imieniu własnym oraz jako dorosłego domownika B. R., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 czerwca 2008 r. Odwołanie zaś zostało wysłane poleconym listem priorytetowym w dniu 6 lipca 2009 r. (data stempla pocztowego), a więc po terminie. Organ podał także, iż do odwołania B. R. i W. M. dołączyli prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uzasadniając ją faktem "wprowadzenia w błąd" przez treść decyzji tj. sformułowaniem dotyczącym wypłaty odszkodowania za przejętą część nieruchomości. Minister Infrastruktury stwierdził, iż samo wniesienie prośby przez zainteresowanego nie jest wystarczającą przesłanką do przywrócenia uchybionego terminu, konieczne jest bowiem także uprawdopodobnienie, że nie ponosi on winy w niedochowaniu terminu. Zaś kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu można mówić w przypadku, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie dającej się przezwyciężyć. Zaś B. R. i W. M. w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podnieśli, że wcześniej nie odwoływali się, bowiem oczekiwali przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość. W ocenie organu dokonanie przez stronę odmiennej oceny decyzji organu I instancji nie oznacza, że uprzednio istniała przeszkoda trudna do przezwyciężenia, uniemożliwiająca wniesienie odwołania w terminie. B. R. i W. M. nie przedstawili żadnych dowodów wskazujących na przyczyny uniemożliwiające im wniesienie odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa, a tym samym nie uprawdopodobnili, iż uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez ich winy. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. R. zarzucając obrazę prawa procesowego art. 58 kpa i art. 112 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji została doręczona na adres, pod którym nie zamieszkuje i które nigdy nie było jej miejscem pobytu. Podała również, iż w miesiącu lipcu 2009 r. została ustnie poinformowana przez urzędnika Starostwa Powiatowego, że decyzja o odmowie wypłaty odszkodowania zostanie wydana, w związku z tym niezwłocznie złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Powodem zaś nie złożenia odwołania w terminie było wprowadzenie w błąd przez organ poprzez zamieszczenie w treści decyzji informacji, iż przejęcie nieruchomości nastąpi za odszkodowaniem. Skarżąca podkreśliła, iż wniosek o przywrócenie terminu został złożony niezwłocznie po uzyskaniu informacji, że odszkodowanie nie zostanie wypłacone. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż zarzuty w niej podniesione nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 kpa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Niezaprzeczalnym obowiązkiem organów administracji jest kierowanie się w toku postępowania zasadami wynikającymi z właściwej dla danej rozstrzyganej sprawy procedury. W rozstrzyganej sprawie regulację taką stanowi kodeks postępowania administracyjnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wymienioną w art. 16 § 1 kpa należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w myśl wskazanego przepisu decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnych toku instancji. Warunkiem zatem polegającym na przeprowadzeniu merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania (art. 129 § 2 kpa). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 kpa staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Tym samym analiza zdarzenia, jakim jest doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny terminowości odwołania. Szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące doręczenia stronom korespondencji organów zawarte jest w przepisach rozdziału ósmego kpa. Podstawową zasadą wynikającą z zawartych tam regulacji jest, iż pisma doręcza się stronie lub ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi lub przedstawicielowi strony (art. 40 § 1 kpa). W przypadku, gdy stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się w jej mieszkaniu (art. 42 § 1 kpa). Od tej zasady przewidziane są odstępstwa, jednakże również ściśle uregulowane. Jednym z nich jest możliwość doręczenia nie do rąk strony, lecz dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Złożenie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez taką osobę stanowi dowód na jej zobowiązanie się do przekazania przesyłki do rąk adresata (art. 43 kpa). Sytuacja taka jest możliwa podczas nieobecności adresata decyzji. Użyte w przepisie art. 43 kpa pojęcie "nieobecność adresata" niewątpliwie odnosi się do nieobecności w mieszkaniu, o którym mowa w art. 42 § 1 kpa. Ustawodawca nie zdefiniował jednak w procedurze administracyjnej pojęcia "mieszkanie". Sąd uznał, iż pojęcie "mieszkanie" traktować można zamiennie ze wskazanym przez stronę adresem. Ustawodawca nie sprecyzował jednak również pojęcia "adres". Dokonując interpretacji powyższego określenia w drodze wykładni celowościowej należy przyjąć, iż adres, o którym mowa w art. 63 § 2 i 41 § 1 kpa, to miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych adresowanych do niej. Przyjąć należy, iż obowiązkiem organu jest ustalenie, gdzie strona faktycznie przebywa, a więc gdzie możliwe będzie doręczenie korespondencji do jej rąk. Instytucja doręczenia zastępczego może być bowiem stosowana tylko w takich sytuacjach, gdy w rzeczywistym, a nie hipotetycznym miejscu pobytu adresata, w chwili doręczenia przesyłki, jest on nieobecny. Niewątpliwie czynności związane z ustaleniem adresu strony postępowania będą uwzględniały reguły zamieszczone w art. 7 i art. 77 kpa. W świetle poszczególnych wywodów prawnych budzi istotne wątpliwości skuteczność doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji kierowanej do skarżącej na adres, pod którym, według wiedzy organu skarżąca nie przebywała. Jak wynika bowiem z przedstawionych Sądowi do kontroli akt sprawy, organ powziął wiadomość o adresie skarżącej w dniu 7 stycznia 2008 r., który to adres skarżąca wskazała w piśmie z dnia 28 grudnia 2007 r. (k. 46 akt). Dodatkowo należy podkreślić, iż jak wynika z akt sprawy skarżąca przez cały czas trwania postępowania, w korespondencji kierowanej do organu zawsze wskazywała ten sam adres w J., a nie adres B. Mimo tej wiedzy, z naruszeniem zasady wynikającej z treści art. 42 § 1 kpa organ I instancji przesłał decyzję administracyjną, której adresatem była skarżąca nie do jej miejsca pobytu, lecz do osób, które zamieszkiwały miejscowość będącą przedmiotem decyzji. W powyższej sytuacji wymagało rozważenia, czy takie doręczenie można uznać za prawidłowe, a więc czy istotnie nastąpiło tu doręczenie osobie uprawnionej do odbioru przesyłki zawierającej decyzję administracyjną. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona skarżącej w chwili jej odbioru przez osobę przebywającą pod adresem, na który decyzja została skierowana. Adres ten bowiem nie był tożsamy z faktycznym miejscem pobytu skarżącej: okoliczność ta dawno była znana organowi. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien ustalić, kiedy w rzeczywistości umożliwiono skarżącej zapoznanie się z treścią decyzji organu I instancji. Dopiero ten moment może zostać uznany za doręczenie decyzji i powodować rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania, jak również może służyć do oceny zaistnienia przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania określonych w art. 58 kpa. Z racji istnienia wskazanych wyżej uchybień, których usunięcie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania poprawnych ustaleń, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest co najmniej przedwczesne i winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy odwołująca się strona przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 kpa i ewentualnie termin określony w art. 58 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 kpa, a naruszenie tych przepisów postępowania prowadzi do uchylenia postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.