I SA/Wa 1857/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. A., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność K. A. oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi [...] została przeznaczona pod budowę drogi [...] na odcinku [...]. Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2007 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na skutek bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601, ze zm.), orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad wnioskowanego zezwolenia oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. A. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że Wojewoda [...] błędnie w jego sprawie zastosował art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W szczególności skarżący podkreślił, że zaproponował cenę, za którą gotowy jest sprzedać przedmiotową działkę, bowiem wartość rynkowa nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego nie odpowiada rzeczywistej wartości działki i utraconym dochodom. Odwołanie to zostało uzupełnione pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r., w którym skarżący zwrócił się o przeprowadzenie rzetelnej wyceny nieruchomości lub zaproponowanie odpowiedniej działki zamiennej. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostaje wydana przy spełnieniu następujących przesłanek: nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nieruchomość przeznaczona jest na pasy drogowe, zachodzi uzasadniony przypadek. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu II instancji, spełnione zostały wyżej wymienione przesłanki. W przedmiotowej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę drogi [...] na odcinku [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., a brak dostępu do tego terenu może przyczynić się do przesunięcia w czasie realizacji inwestycji. Jednocześnie podkreślono, że inwestycja ta konieczna jest dla rozwoju regionu i jest współfinansowana ze środków [...], tj. środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej oraz została zakończona procedura przetargowa na wykonawstwo robót budowlanych. Wnioskodawca pismami z dnia 31 marca 2008 r. i z dnia 26 czerwca 2008 r., uzupełnił akta postępowania o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi [...] na przedmiotowym odcinku wraz z niezbędnymi załącznikami graficznymi, harmonogram robót oraz umowę z wykonawcą. Z załączonych dokumentów wynika, że w dniu [...] grudnia 2007 r. pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w W. oraz firmą [...] zawarta została umowa na wykonanie robót związanych z budową drogi [...]. Zgodnie z harmonogramem robót przekazanie placu budowy wykonawcy miało odbyć się dnia [...] stycznia 2008 r., a zakończenie prac planowane jest dzień [...] stycznia 2010 r. Ponadto w załączonym do akt sprawy piśmie z dnia 7 stycznia 2008 r. [...] informuje, że na działce nr [...] zgodnie z harmonogramem robót pod koniec stycznia miały być wykonane prace związane z [...], a nieuregulowanie sprawy wykupu tej nieruchomości może spowodować znaczne opóźnienie wykonywanych robót i roszczenia finansowe ze strony wykonawcy w stosunku do zamawiającego. Zaskarżonej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania przedmiotową nieruchomością została przekonywająco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje natomiast na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowych. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu organ bada jedynie zaistnienie przesłanek określonych w art. 17 powoływanej ustawy, tzn. czy toczy się postępowanie wywłaszczeniowe oraz czy wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest uzasadnione. Kwestie zaś dotyczące określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego oraz ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu, gdyż są przedmiotem oceny dopiero w postępowaniu wywłaszczeniowym. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. A. W jej uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi II instancji pominięcie podnoszonej przez niego okoliczności, że postępowania wywłaszczeniowe zostało wszczęte pomimo złożenia przez niego oferty sprzedaży nieruchomości. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz art. 7-9 i art. 114 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym organy uwzględniały wyłącznie interes Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i wykonawcy robót drogowych, a pominęły całkowicie interesy skarżącego. W szczególności skarżący choć musiał opłacać należności podatkowe z tytułu posiadania przedmiotowej nieruchomości nie mógł z niej korzystać, a w efekcie nie mógł pobierać z niej pożytków ([...]) i utracił dopłaty unijne do [...]. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody nie można zarzucić naruszenia prawa. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601, ze zm.), które stanowiły podstawę prawną zawartego w nich rozstrzygnięcia, jak również nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r.) przewidywał, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obligowało wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pilna potrzeba uzyskania prawa do dysponowania terenem przez wykonawcę w celu rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia nadanie decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie wywłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych działek, a więc także zarzuty dotyczące proponowanej wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość i braku odpowiedzi na tę propozycję, jako wykraczające poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Z analizy akt sprawy wynika, że organy administracji prawidłowo oceniły także potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy. Powołane we wniosku argumenty są w pełni wystarczające dla uznania, że zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Wnioskodawca wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę drogi [...], a brak dostępu do tego terenu może przyczynić się do przesunięcia w czasie realizacji inwestycji. Inwestycja ta konieczna jest dla rozwoju regionu i jest współfinansowana ze środków [...], tj. środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej oraz została zakończona procedura przetargowa na wykonawstwo robót budowlanych. Z załączonych do akt dokumentów wynika, że pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w W. i firmą [...] zawarta została umowa na wykonanie robót związanych z budową drogi [...], z treści której wynika, że przekazanie placu budowy wykonawcy miało odbyć się dnia [...] stycznia 2008 r., a zakończenie prac planowane jest na dzień [...] stycznia 2010 r. Na działce nr [...] zgodnie z harmonogramem robót pod koniec stycznia miały być wykonane prace związane z [...], a nieuregulowanie sprawy wykupu tej nieruchomości może spowodować znaczne opóźnienie wykonywanych robót i roszczenia finansowe ze strony wykonawcy w stosunku do zamawiającego. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było natomiast uzasadnione koniecznością uzyskania przez wykonawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Zdaniem Sądu ocena ta nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte. W świetle uzasadnienia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, że w sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, a przyjęta przez organ w tym zakresie ocena nie jest dowolna. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz dokonania błędnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego nie znajdują potwierdzenia. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 45 ustawy po nowelizacji ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Ustawa ta ma charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem zmniejszenia opóźnień w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Mając powyższe na uwadze zwrócić należy uwagę na fakt, że art. 17 tej ustawy określił, o czym ma rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygana w odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Natomiast wszelkie szkody, rozumiane jako uszczerbek majątkowy, które byłyby konsekwencją zaskarżonej decyzji, mogą być zrekompensowane odszkodowaniem przyznanym w postępowaniu cywilnoprawnym, dochodzonym przed sądami powszechnymi. W wyroku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1320/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy ma odrębny charakter w stosunku do sprawy o wywłaszczenie nieruchomości. Odrębność ta polega na tym, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie rozstrzyga o pozbawieniu właściciela prawa własności nieruchomości. Decyzji takiej nie można zatem zarzucić naruszenia konstytucyjnej normy dotyczącej ochrony prawa własności, sformułowanej w art. 21 ustawy zasadniczej, ponieważ zezwolenie na wejście na nieruchomość nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu tego przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.